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Governança portuária (e ambiental): que governança?

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O Brasil não tem problemas, só soluções adiadas
[Câmara Cascudo]

País curioso o Brasil:
O governo legisla; legislativo julga e judiciário governa!”
[Autoria não registrada – Citação de Carlos Heitor Cony]

Pontos centrais:

1) Governança: Formal ou real? Aparentemente há uma dicotomia na governança (portuária e ambiental) brasileira. Esquizofrenia?

2) A expansão do Porto de São Sebastião é um “case”, bem completo, sobre o tema.

3) Governança é essencial para transparência e previsibilidade. Essas para segurança jurídica. Essa matéria-prima importante para atração de investimentos.

Executivo do primeiro escalão, de um dos mais importantes operadores portuárias mundiais, veio ao Brasil comandando uma missão exploratória.

Cenários econômicos, perspectivas do seu mercado específico e aderência às suas estratégias de desenvolvimento são informações preliminares usualmente buscadas por potenciais investidores, quando aventam a possibilidade de se estabelecer em um novo país. Mas, também, marcos e instrumentos regulatórios (mais o jurisprudenciado que os textos legais!), elementos de governança normalmente praticados, “formas usuais” de se negociar (mercado) e de se relacionar (governos) – particularmente quando se trata de setores outorgados e/ou particularmente regulados; como o portuário.

Transparência e previsibilidade são duas palavras-chaves, dois pilares de tais decisões. E, para tanto, segurança jurídica (Um fim? Ou um meio?)

Prudente, antes de se embrenhar em tratativas específicas, quis ter uma visão geral do setor pois, d’além-mar, tinha ouvido falar que havia sido recentemente implantado um novo modelo portuário no País; modelo que prevê um planejamento nacional e um processo decisório centralizado em alguns órgãos federais.

Imagem: Governo de Pernambuco

Diretrizes são essenciais, como no projeto de prolongamento do molhe do Porto de Suape

Seus cicerones, competentes “operadores do direito”, confirmaram-no: Apresentaram-lhe a Nova Lei dos Portos (Lei nº 12.815), destacando seu art. 16: “Ao poder concedente (SEP, pelo § único, do art. 1º, do Decreto nº 8.033) compete: I – elaborar o planejamento setorial em conformidade com as políticas e diretrizes de logística integrada; II – definir as diretrizes para a realização dos procedimentos licitatórios, das chamadas públicas e dos processos seletivos … III – celebrar os contratos de concessão e arrendamento e expedir as autorizações de instalação portuária… IV – estabelecer as normas, os critérios e os procedimentos para a pré-qualificação dos operadores portuários”.

Alias, ficou sabendo que, mais que um plano, há um “sistema de planejamento”; este detalhadamente regulamentado pela recente Portaria-SEP nº 03, de 7/JAN/2014: Plano Nacional de Logística Portuária – PNLP; Plano Mestre (para cada porto); Plano de Desenvolvimento e Zoneamento – PDZ (individualizado); Plano Geral de Outorgas – PGO; todos cuidadosamente definidos logo no seu art. 1º. Além, claro, do Plano Nacional de Logística e Transportes – PNLT; a referencia maior, formal, dos transportes e da logística brasileira.

São Sebastião era um dos focos de sua atenção. Agora, um pouco mais seguro dos caminhos que deveria trilhar, procurou obter mais detalhes sobre seus planos de expansão (o “PIPC – Plano Integrado Porto-Cidade”).

Disciplinado, começou pelo topo da hierarquia. Descobriu que no rol de investimentos do PNLT/2011 estão previstos R$ 2,5 bilhões (01, 02); especificamente no Porto. E, isso, até 2015 (próximo ano). Mais R$ 900 milhões para a implantação do “contorno” rodoviário e acessos ao Porto.

Como não havia detalhes do projeto, buscou nos outros “instrumentos de planejamento”: Encontrou os planos dos acessos, e diversas outras intervenções estruturantes, já nas “Ações Emergenciais” (até 2013) do PNLP (item 4.11). E o da expansão portuária, especificamente, no PGO (pg. 149), desde MAI/2009, e no seu PDZ.

Ficou em dúvida, porem, pois tal PDZ fora aprovado pelo CAP em 3/AGO/2009, ainda sob a égide da Antiga Lei dos Portos (Lei nº 8.630 – art. 30 – X). Mas tranquilizou-se ao saber que a SEP, já investida dos seus novos papéis, decidira adotá-lo. Mais ainda ao saber que o projeto havia recebido a Licença Prévia – LP ambiental no final do ano passado.

A decisão do TCU, contemporânea da LP, suspendendo a tramitação das licitações do chamado “Lote-1” dos arrendamentos (Santos e Pará), com o estabelecimento de 19 “medidas saneadoras” (inúmeros subitens), o havia intrigado. Mas não a ponto de desanimá-lo: “Mais cedo ou mais tarde será liberado … ainda que sejam determinados ajustes”, ponderaram seus cicerones, com base em experiências anteriores.

Confuso, mesmo, ficou ao saber que os Ministérios Públicos, Estadual e Federal, haviam formalizado uma 2º ACP arguindo a LP. E isso envolvendo pontos fulcrais do projeto: Locacional e método construtivo. “Afinal; quem licencia?”; foi a pergunta inevitável.

Seus cicerones tentaram explicar que: i) Apesar da divisão de competências não estar muito clara, há órgãos estaduais e federais de licenciamento. Alias, até um sistema que os integra; o “Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA”, criado há mais de 30 anos pela Lei nº 6.938/81. ii) O processo de licenciamento, em si, previsto naquela lei, foi posteriormente regulamentado como, p.ex., pela Resolução CONAMA nº 237/97. iii) “Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA … o licenciamento ambiental, … de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional … I – localizadas ou desenvolvidas … no mar territorial; na plataforma continental” (art. 4º). iv) E, “O IBAMA fará o licenciamento … após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento“ (§ 1º). v) O processo de licenciamento do projeto do Porto de São Sebastião seguiu todos esses passos, ao longo dos seus 4 anos de tramitação! E mais, já havia sido submetido a uma 1º ACP (negada)!

Eeeeeeeeeeeeentão… Silêncio!

Todavia, mais que tal nebulosidade processual (pois já havia sido informado ser a judicialização de processos administrativos uma praxe que vai se tornando cada vez mais corriqueira no País), surpreendeu-lhe e intrigou-lhe os argumentos e, principalmente, os pleitos da ACP: Na prática, se acatados (sempre no condicional!), estaria vedada a parte mais significativa da expansão do Porto de São Sebastião. Ou seja: A cobertura para utilização de parte do espelho d’água da Enseada/Baia do Araçá.

Isso mesmo: A expansão, prevista no PNLT e PNLP, detalhada no PDZ, corre riscos de ser vedada! De ser proibida; inviabilizada! E, assim, colateralmente, de gerar-se anacronismo inverso ao ocorrido recentemente no aeroporto do Rio Grande do Norte:  Inaugurar-se estrada (“Contorno” e ampliação da Tamoios) sem porto!

Com isso, a dúvida se ampliou: Além de “quem licencia?”, é o próprio processo de planejamento e de decisão que está em jogo.

[… depois os planos não são implantados, os discursos são desmentidos; e ficamos sem saber os porquês!]

Já de regresso ao seu país, o executivo tomou conhecimento da concessão da liminar parcial da 2º ACP. Ficou um pouco menos desanimado mas, mesmo assim, ainda confuso e inseguro em relação ao encaminhamento a ser sugerido ao “board” da corporação.

Ahhhhhhhh! Em tempo: O mais grave (e mais preocupante!) é que não estamos diante de uma ficção!

Frederico Bussinger
é ex-Secretário de Transportes de São Paulo; Presidente da CPTM e Diretor do Metrô/SP.
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