Ao menos da boca pra fora a urgência do leilão do Tecon-10 no Porto de Santos é uma unanimidade entre embarcadores, armadores, operadores portuários e logísticos, e entidades mais representativas do setor.

Pode haver nuances em relação ao “quando”, mas tampouco há divergência no tocante à necessidade de expansão da capacidade logística (mais abrangente que capacidade portuária) para movimentação de contêineres no Porto, no Complexo Portuário, e na Região Sudeste: para a próxima década não se discute; mas para alguns, como a Cecafé (entidade que representa parte significativa dos embarcadores), o gargalo já existe, e seus efeitos já são sentidos: custos elevados e crescentes, redução do “free time”, imprevisibilidade para embarque, filas, detention/demurrage e outras taxas extras. E até alguns, ante tais limitações, já estariam em busca de alternativas logísticas em outros portos (péssima notícia para o Porto de Santos!).

“Está lá o corpo estendido no chão!” (trecho da canção “De frente pro crime”, de João Bosco e Aldir Blanc – 1975)

Paradoxalmente não se vislumbra, para o curto prazo, desenlace do processo decisório que viabilize o leilão e a assinatura, pacífica, do contrato de arrendamento: já se passou o Réveillon/25, o Carnaval/26, a Copa do Mundo, e. quiçá, ainda votemos nas eleições gerais de outubro, celebraremos o Natal e o Réveillon/26 sem vê-lo concluído; como cogitado no sombrio cenário em artigo anterior (“Tecon-10: tudo acertado, pouco resolvido”), publicado uma semana depois da decisão do TCU em sua Plenária de 5/DEZ/25 (Processo: TC-009.367/2022-5).

E pior: já houve uma primeira judicialização do processo (Maersk X ANTAQ, indeferida); e não se descartam novas idas ao judiciário: “inevitável, qualquer que for a decisão tomada”; como também sombriamente vaticinado pelo Min. Zymler (26m50s do vídeo da Plenária; inexplicavelmente excluído da internet tão pouco depois da sessão!?!?).

“Kramer X Kramer” (filme de drama jurídico; Robert Benton – 1979)

As últimas semanas foram pródigas em fatos novos:

a) Resposta (firme) da ANTAQ à Casa Civil, na linha do “cada um no seu quadrado”: “A agência tem autonomia para desenhar como é a concorrência dessa modelagem”: em questão os modelos da ANTAQ (“2 fases”; vedada a participação dos incumbentes na primeira) e o da CC (uma fase, “aberto”);

b) Acordo Maersk e MSC, protocolado no CADE, sobre compromisso, mútuo, de uma comprar a parte (igual) da outra na BTP; na hipótese de uma delas se sagrar vencedora do leilão do Tecon-10: seria algo como o tal “desinvestimento”, condição já cogitada por ANTAQ, TCU e CC. Ocorre que, pouco depois do protocolo, noticiou-se que “Rival avalia ir ao CADE contra acordo”.

c) Ruídos gerados por notícias arguindo a realização e o resultado do leilão do “Condomínio Logístico”, instalação contígua e inicialmente vinculada ao Tecon-10, mas transformada em empreendimento/negócio autônomo com fundamento no Item 9.4.1 do Acórdão do TCU: uma das propostas do Ministro Revisor, que abriu divergência e formulou voto condutor, finalmente vencedor (6X3) na Plenária de 5/DEZ/25.

d) Manifestações de um conjunto de entidades (reverberando informações do voto do ministro revisor no TCU: Itens 143-145): ambas defendendo a urgência do leilão, mas não totalmente claras em relação ao modelo a ser adotado:

i) A do maior grupo de entidades (17) faz acenos à ANTAQ (“… respeitando o modelo originalmente proposto pela ANTAQ…”) mas, pelo contexto, defende o modelo “aberto” da CC (“Por essa razão, merece reconhecimento a manifestação técnica do PPI/CC… ao demandar que os ajustes sob responsabilidade do MPOR sejam conduzidos com a maior brevidade possível”).

ii) Já a do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial – ETCO, à frente de outras entidades, deduz-se pelo contexto, defende o modelo de “2 fases” (“A definição do modelo licitatório resultou de ampla instrução técnica no âmbito da Antaq, submetida ao crivo do TCU, e sua preservação prestigia a segurança jurídica, a previsibilidade regulatória e o respeito às competências técnicas das agências reguladoras… Cumpre registrar, por fim, que esse apoio não é isolado: diversas entidades de enorme tradição e relevância (e.g. Confederação Nacional do Transporte – CNT) já se manifestaram no mesmo sentido no curso do processo, assim como juristas de escol (e.g. os professores Carlos Ari Sundfeld, Thiago Marrara, o ex-presidente do Cade João Grandino Rodas e o ministro Floriano de Azevedo Marques Neto), além de grandes economistas (e.g. Bernardo Gouthier Macedo, Pedro Malan, Cristiane Alkmin e Gesner Oliveira”).

Em síntese, depois de anos de idas e vindas, oito meses após a decisão do TCU, o processo decisório do Tecon-10 segue polarizado; mais ou menos assim: PPI/Casa Civil (“aberto”) X ANTAQ/TCU (“2 fases”). Ademais, no próprio TCU há divergências entre Plenário X Área técnica (AudPortoFerrovia). A se observar que a proposta desta foi, mais de uma vez, classificada de “ingênua” pelo Revisor (Itens 80, 109 e 115 do seu Voto); como também “descolada da realidade”.

Uma pergunta que não quer calar: dada a semelhança/afinidade da posição/proposta do PPI/CC com a da AudPortoFerrovia, pode-se então depreender que 2/3 dos ministros do TCU consideram também “ingênua” a posição/proposta do PPI/CC? “Descolada da realidade”, e prevê que ela “fracassará no selvagem mundo real” (Item 80)? Ou o entendimento dos ministros foi revisto desde então?

“Sobrou para o mordomo” (bordão dos romances policiais)

Nesse contexto polarizado, complexo, com interesses subentendidos, variáveis (relevantes) por vezes não explicitadas, e com posicionamentos sobre modelo/processo de arrendamento nem sempre claros, o Governo criou um GT “destinado à elaboração de manifestação técnica conjunta…”; competindo-lhe, dentre outros, “Promover o alinhamento técnico e institucional entre o MPOR e a SEPPI/CC/PR acerca do projeto” (um reconhecimento, implícito, de sua inexistência).

Está arraigado na cultura brasileira a ideia de que “quando não se quer resolver um problema, cria-se um GT”. Mas, neste caso, dificilmente haveria outro caminho a ser seguido, mormente ante a chegada do processo eleitoral. Há que se reconhecer, todavia, que a falta de prazos cravados (“O GT terá prazo compatível com o necessário para o adequado desenvolvimento das atividades” – art. 4º da Portaria), na prática, alimenta a hipótese do dito popular.

Ademais, uma coisa é certa: os experientes técnicos desses órgãos terão um enorme desafio à frente; lembrando que esse (longo) processo já gerou inúmeras Notas Técnicas, pareceres e memoriais; ensejou diversas audiências públicas e reuniões paralelas; decisões de diversos órgãos; pronunciamentos públicos de autoridades do primeiro escalão (nem sempre convergentes), e até missões de embaixadores junto ao TCU e ministérios para defesa de modelo (o “aberto”). Portanto, um território muito “pisado”; bastante explorado: como “meter a mão nessa cumbuca”?

Ah! Ainda há a Espada de Dâmocles da judicialização!

Aos técnicos, só resta desejar sabedoria e sucesso!

“Está escrito nas estrelas” (canção de Arnaldo Black e Carlos Rennó, lançado por Tetê Espíndola – 1985)

Mais cedo ou mais tarde o leilão do Tecon-10 ocorrerá e o terminal será arrendado. Menos pelo surgimento de uma solução inusitada e estelar, e mais porque a pressões logísticas, econômicas e políticas tornar-se-ão irresistíveis. E aí mora um perigo: eventual improviso aos 45 minutos do 2º tempo; na linha do “se não tem tu, vai tu mesmo”, ou invocando-se, sapiencialmente, o bordão “o ótimo é inimigo do bom”. Esse risco deve ser minimizado!

A ver: a relevância e urgência do arrendamento do Tecon-10 estão sobejamente demonstradas (analogicamente, como constitucionalmente – art. 62 é exigido para tramitação de uma Medida Provisória): parece pouco produtivo, por conseguinte, despender-se aí mais tempo, energia e adrenalina. Muito mais importante seria, doravante, dedicá-los a identificação de entraves, e focar-se em análises e discussões para viabilização de etapas subsequentes, até a efetivação do arrendamento. OBS: viabilização é diferente de viabilidade; algo também já demonstrado.

Que tal um plano minuciosamente sistematizado? Tal estratégia não poderia até constar do relatório do GT do MPOR-SEPPI/CC/PR?

“Sublata causa, tollitur effectus” (máxima da tradição do Direito Romano)

O imbróglio e a imprevisibilidade da conclusão do arrendamento do Tecon-10 em geral são jogados na conta de uma tal “burocracia” ou “falta de vontade política”. Sem descartar nenhuma das duas, mas como nenhuma delas é um “fato da natureza” ou geração espontânea, não valeria ser examinada a hipótese da existência de razões objetivas (orgânicas, funcionais) para que elas sejam instrumentalizadas “a serviço” do imbróglio?

Reforça-o o cotejamento da situação dos processos do Tecon-10 e do arrendamento do terminal de São Sebastião, mais ou menos contemporâneos e paralelos: por que disputa tão encarniçada num e não no outro, se este poderia dar grande contribuição à solução do problema que se declara querer ver resolvido (limitação de capacidade, gargalos, custos, etc)? Aliás, a profundidade que Santos busca, via dragagem (protelada sucessivamente), SS já a tem naturalmente (até 25 m)! Se imprescindíveis os 622 mil m² de área, SS pode viabilizá-la (até mais)! Um novo acesso rodoviário que Santos planeja implementar, foi há pouco inaugurado no Litoral Norte (a Nova Tamoios). E, ainda, os contêineres operáveis em SS teriam, como diferencial, acesso ao interior do Estado, ao RJ e MG sem necessitar cruzar a RMSP (sempre um gargalo!), por meio de 4 das 10 melhores rodovias do País.

Na linha do clássico “jabuti pendurado em árvore”, certamente motivos a explicá-los, há!

Assim, inspirados nos romanos (“eliminada a causa, cessam-se os efeitos”), a busca por identificar-se as causas (causas reais!) do imbróglio pode ser, metodologicamente, um caminho sábio, recomendável e bastante eficaz

“Seguro morreu de velho” (dito popular brasileiro)

Além da burocracia e falta de vontade política, também insuficiência de dados e não consideração de variáveis “técnicas” relevantes nas análises, vêm sendo mencionadas como razões explicativas. É possível que cada uma lance luzes sobre faces específicas do imbroglio. Da mesma forma que se, ao invés de discursos na linha do “em prol da logística”, “em benefício da economia e/ou do cidadão”, “para o bem do País”, os reais (e legítimos) interesses envolvidos passassem dos bastidores para o palco principal, a identificação de problemas e causas, e a busca de soluções fossem facilitadas.

Nesse sentido, a fundamentação da ANTAQ para o modelo de “2 fases” (aprovado unanimemente pelos diretores), na essência ratificada pelo Ministro Revisor no seu voto, que conduziu o posicionamento afinal vitorioso do/no TCU, dão uma pista:

Além da “ingenuidade” carimbada no proposto pela Área Técnica da Corte, vale resgatar alguns outros itens do seu Voto, como p.ex.: a) Falhas de mercado (graves) no Porto de Santos (Itens 13, 31, 33, 40, 41, 47,); b) Intencionalidade em prejudicar o concorrente “quando um armador controla o terminal” (49); c) Dificuldade de detecção e comprovação de práticas anticoncorrenciais (50); d) Heteronomia entre os players: armador x não-armador (70);  e) Inviabilidade do desinvestimento (79/80); f) Insuficiência de remédios comportamentais (ex-post) “em um porto hiperconcentrado e verticalizado como Santos” (73, 85); g) Morosidade e inviabilidade da proposta (da Área Técnica); “de execução caótica e resultado duvidoso” (95); h) Declaração da caducidade como “sugestão bastante poética” (96).

A partir desses registros, desse diagnóstico, o Revisor afirma e defende que: a) “privilegiar a concorrência no mercado é mais importante do que a concorrência pelo mercado” (55); b) “se o diagnóstico aponta para uma falha estrutural de mercado, o remédio também precisa ser estrutural” (122); c) “um leilão sem filtro, portanto, não seleciona o operador mais eficiente, mas aquele com maior capacidade de extrair valor de exclusão” (130).

Tais registros e convicções bastam para explicar o encaminhamento proposto pelo Ministro Revisor (modelo de “2 fases”, ainda mais rígido), e endossado por 2/3 dos Ministros.

É curioso que muitas das afirmações do Revisor, como facilmente observável, têm um tom de “denúncia”; em alguns casos, contundente. Das duas uma: ou são falsas e, neste caso, talvez devessem ser enviadas para inclusão no inquérito das “fake news” do STF; ou são verdadeiras e, assim, tratadas, deveriam balizar modelagens e discussões futuras como matéria jurisprudenciada. Quando mais não fosse, por “economia processual”, frequentemente invocada pelo Relator.

Não consta, entretanto, ter havido qualquer processo investigativo para esclarecer tratar-se de uma coisa ou outra; tampouco tem-se notícia de uma das habituais auditorias operacionais do TCU para tal fim. A dúvida, por conseguinte, segue em aberto; pairando sobre o setor portuário como alma penada.

A se registrar, em contrapartida, que é frequente ouvir-se que o Brasil dispõe de “instrumentos robustos” e de “agências (ou governanças) regulatórias maduras”; como ocorrido, p.ex, em dois eventos promovidos pelo TCU: “Diálogo Público: Análise concorrencial no setor portuário” (26/MAI/22); e “Painel de Referência: Arrendamento do Tecon 10 do Porto de Santos” (29/JUL/25).

Esse diagnóstico normalmente é utilizado para fundamentar a defesa do modelo de regulação ex-post. No entanto, as afirmações do ministro Revisor (apoiadas por seus pares) no mínimo colocam em dúvida tais convicções.

Certamente por isso sua conclusão: “é inadmissível, portanto, que se opte por fragilizar as regras regulatórias – comprometendo a competitividade do transporte marítimo brasileiro por até setenta anos – sob o pretexto de evitar a redução do valor de arrematação” (169). Da mesma forma que para seu endosso (com até maior abrangência) do modelo de “2 fases”; um “remédio estrutural” (ex-ante).

Dito de outra forma: por trás da polarização dos modelos (“2 fases” X “aberto”), visível, talvez esteja a polarização regulatória (ex-post X ex-ante); esta longe da ribalta mas, possivelmente, o principal motor da encarniçada disputa que se observa no processo do Tecon-10. Não valeria a pena voltar-se a discuti-lo, preferencialmente com base em evidências…. brasileiras?

Esse rol de questões possivelmente está na raiz da explicação do porquê o óbvio não seria tão óbvio assim. E aqui vai como contribuição; como roteiro-subsídio àqueles que, verdadeira e sinceramente, para além das (legítimas) disputas comerciais, querem de fato resolver o imbróglio e contribuir para viabilizar o arrendamento do Tecon-10.

[Periscópio nº 2616]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“Sem dados, você é apenas mais uma pessoa com uma opinião”
[Edwards Deming – principal referência da cultura da qualidade]

“O que pode ser medido, pode ser melhorado”
[Peter Drucker – “pai” da administração moderna]

Naquele 2/SET/2021, abrindo o “setembro ferroviário”, em concorrida cerimônia no Palácio do Planalto, foi anunciada a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”: o programa denominado “Pro-Trilhos”. Três dias antes havia sido baixada a MP nº 1.065/2021, base para uma articulada entrega coletiva e pública de 10 requerimentos para implantação de ferrovias por autorização no País: promessa de 3,3 mil km de novos trilhos, investimentos de R$ 53,5 bilhões, e “emprego na veia”.

Conceitual e instrumentalmente a MP é praticamente idêntica ao PLS-261/2018. Mas, tendo vigência imediata e com efeitos irreversíveis, política e estrategicamente ela acabou tendo o condão de destravar o PLS que patinava há três anos no Senado: três meses depois (9/DEZ/2021) foram outorgadas as primeiras 9 autorizações; e quando da promulgação da Lei nº 14.273/2021 (23/DEZ/2021), dela resultante, em cerimônia ainda mais concorrida, foi anunciada a existência de 64 requerimentos (hoje, 108), abrangendo 15 mil km de novas ferrovias, em 16 unidades da Federação, e investimentos previstos superiores a R$ 180 bilhões.

A ANUT vem de promover debate para avaliar os resultados desses cinco primeiros anos da nova política pública implementada (ferrovias por autorização), e discutir seus desafios e perspectivas futuras. Aliás, a entidade vem se especializando em debates do tipo, iniciativa que deve ser saudada, pois resgata prática cada vez mais rarefeita no Brasil. A propósito, recentemente foram realizados eventos semelhantes para discussão de um projeto (Ferrogrão) e outro de uma modelagem (concessão do Canal do Porto de Santos).

Avaliações fundamentadas e sistemáticas de resultados não é prática usual de planos, programas e projetos públicos no Brasil: o que se vê, no mais das vezes, são narrativas que fazem uso de dados e informações seletivamente pinçados. Mas, em sentido oposto, há experiências internacionais que podem nos servir de benchmarking.

Nesse caso, p.ex, talvez a melhor referência seja a avaliação quinquenal do chamado “Staggers Rail Act”, quase unanimemente considerado divisor de águas no setor/indústria ferroviária americana. Não realizada pelo governo, e contando com consultores independentes, ela apresenta, desde sua promulgação, em 1980, análises e conclusões baseadas em séries históricas de meia dúzia de dados básicos: investimentos (efetivamente) realizados, produtividade, volume (transportado), acidentes/acidentados, receita/faturamento (prestadores de serviços) e preços (usuários). Paralelamente, um rol de indicadores, como retorno sobre investimentos, correlação salarial com mercado assemelhado, etc.

Essa primeira avaliação quinquenal da ANUT não permitiu uma avaliação similar, principalmente porque nenhuma das autorizações, concedidas há cinco anos, está hoje operacional; prestando serviços. Aliás, sequer em obras: essa constatação não já é, em si, uma primeira avaliação/conclusão?

Mas a presença, entre os painelistas, do principal formulador da política pública transformada em lei, bem como de dirigentes de dois dos principais projetos autorizados (GPM/EF-317 e Petrocity), permitiram uma boa discussão por mais de 3 horas, avaliação qualitativa dos primeiros resultados, e apresentação de sugestões para o futuro.

O que se pode dizer?

Como ponto de partida vale um cotejamento dos resultados alcançados com o diagnóstico, diretrizes e previsões objeto da “Justificação” (pg. 28-32) do PLS-261/2018.

E, do vídeo integral do debate, é possível destacar e sistematizar algumas outras observações e conclusões (mais detalhes no próprio vídeo):

Sim, há ferrovias autorizadas em implantação no Brasil; mas nenhuma delas objeto das autorizações de 2021: a) A da Arauco (45 km, ligando a fábrica de celulose Sucuriú à Malha Norte – Rumo: obras iniciadas em FEV/26) é uma autorização federal, outorgada pela ANTT com base na referida Lei, porem o foi apenas no ano passado (Deliberação nº 118/2025); b) A “Ferrovia Estadual Senador Vicente Emílio Vuolo” (743 km: Rondonópolis-Lucas do Rio Verde, em MT), cujo primeiro trecho (162 km) foi recém-inaugurado pela Rumo, é uma autorização estadual: outorgada em 20/SET/2021 (contemporânea, pois, da MP federal), com base na Lei Complementar nº 685/2021, e Lei Estadual nº 11.564/2021.

Sem qualquer demérito, apenas como registro histórico, vale ser lembrado que nem o PLS, nem a MP, nem a Lei Estadual de MT são pioneiras: dois anos antes foi proposta e aprovada a Lei paraense nº 8.908/2019, que “Institui o Subsistema Ferroviário do Estado do Pará (SFEPA)”, iniciativa associada à perspectiva de implantação da “Ferrovia Paraense” (Barcarena-Santana do Araguaia – PA: 1.312 km); o que (ainda) não aconteceu.

Em termos objetivos, inexistem obras nas/das autorizações federais de 2021. Há, entretanto, estudos, projetos e providências para licenciamento ambiental em curso, “tudo seguindo e de acordo com cronograma aprovado pela ANTT”, segundo registraram os autorizatários painelistas. O não início efetivo de obras é por eles explicado como decorrentes de vicissitudes exógenas, com destaque para algumas áreas/atividades: processo de licenciamento ambiental, mercado de Investimento, (in)segurança jurídica, complexidade de interação com os múltiplos órgãos do estado e o seu tempo de tomada de decisões (não cumprimento de prazos), e falta de homogeneização da legislação ambiental IBAMA-Secretarias Estaduais.

Também foi registrada, curiosamente, a não consideração das ferrovias autorizadas no PNL vigente e nos planos ferroviários anunciados. Nem mesmo a EF-317 (“Ferrovia Maranhense”), considerada em estudo do Banco Mundial “como a melhor solução para maximizar a eficiência logística da Ferrovia Norte-Sul – FNS”, como lembrado pelo diretor da GPM, painelista. Esta, como se sabe, uma ferrovia insular: não “tem um porto para chamar de seu”. As cargas que por ela trafegam dependem de outras ferrovias concessionadas para alcançar um porto e, para tanto, de “tráfego mútuo” e/ou “direito de passagem”, temas ainda não totalmente resolvidos.

Algumas dessas “dificuldades reais” para implementação do modelo/projetos são também reconhecidas pelo painelista formulador do modelo, o que demanda “deveres de casa” doravante. Em particular: licenciamento ambiental (um clássico!), financiamento de longo prazo, e interconexão e compartilhamento (operacionais). Chama atenção este último, pois sempre se soube ser essa uma condição sine-qua-non para o sucesso das chamadas “shortlines” (inspiração do modelo); como no caso anteriormente mencionado.

Certamente cada uma dessas dificuldades, gargalos, pendências, “deveres de casa”, sabidamente reais, explica um pouco do porquê, cinco anos depois, a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”, os investimentos bilionários e os “empregos na veia” ainda não estão visíveis. E é um forte indicativo de que o processo de outorga não era o único vilão (como continua não sendo) pela dificuldade de expansão da malha ferroviária brasileira: quiçá nem mesmo o principal. Aliás, alguns deles foram analisados e objeto de propostas no artigo “Ferrovias: agora vai?”, publicado na véspera do primeiro passo de tramitação do PLS-261 (CAE/Senado – 10/DEZ/2018).

Diante desse rol de condicionantes, a pergunta, inevitável e imprescindível, é: afinal, quais mesmo foram os problemas que o PLS-261/2018 e MP-1.065/2021 resolveram; ou resolverão? Vale observar que, em termos estritamente formais, o objeto central da nova norma nem chega a ser uma inovação: o art. 21, XII, d, da Constituição Federal, já prevê “autorização” como instrumento para exploração indireta dos “serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território”. Na prática, porém, a despeito da possibilidade constitucional, o habitual, nos marcos da CF/88, vinha sendo outorgar-se ferrovias e/ou serviços ferroviários por meio de concessões. A regulamentação do texto constitucional, por lei, todavia, certamente aumentou a segurança jurídica da outorga.

Na linha da avaliação, há ainda outras perguntas, essenciais, a serem respondidas: a) Seja o PLS, seja a MP, não teria deixado o essencial submerso, numa analogia ao iceberg? b) Se deixar-se todo o anteriormente arrolado “para um segundo momento” foi intencional, a estratégia foi acertada? c) Ou ainda mais amplamente: que (eventual) contribuição deram as esperanças criadas, mas não realizadas, para limitar/obstaculizar providências complementares visando ações mais concretas; seja no front das ferrovias autorizadas, seja, também, das concessionadas?

Aliás, uma das lacunas do novo marco regulatório é básica: a conceituação. Atualmente tudo se passa como se o universo ferroviário brasileiro, bastante heterogêneo, fosse segmentado entre concessionadas e autorizadas; algo limitado. Uma classificação/tipologia multicritério, mais plural, mais detalhada, como utilizado, p.ex, em rodovias, certamente contribuiria para melhor definição de políticas públicas, estabelecimento de planos logísticos estratégicos, normas/protocolos técnicos e operacionais, etc. Além da segmentação carga-passageiros, p.ex:

Sete audiências públicas foram realizadas (4 em 2019, e 3 em 2021): que a ferrovia é um modo de transporte fundamental para um país continental como o Brasil, todos sabemos. Também que é mais eficiente quando operada em condições que lhe são próprias, que é mais amigável ao meio ambiente, que o modelo de outorga e/ou participação no mercado deve incluir autorizações, de igual modo: não havia necessidade de se ter gasto tempo e latim com afirmações e reafirmações similares. Com isso, discussões para aprofundar-se e para aprimoramento do modelo e marco regulatório foram parcas. Pena!

Vale ser aprofundado esse debate, mesmo porque há diferenças medulares na visão/propostas dos governos em exercício. P.ex: a) Na época (2018-21), a forma de outorga era o problema e as autorizações (intervenções pontuais e autônomas) a solução, hoje propugnam-se “ferrovias em rede”; b) Lá, “uma vez autorizada, a iniciativa privada promoveria os investimentos necessários – daria conta”, hoje, um engenhoso mecanismo foi formulado para se destinar recursos públicos para melhorar o fluxo de caixa (CAPEX) dos projetos e aumentar suas atratividades (“Viability Gap Fund – VGF”) – reconhecendo o óbvio: são raros os exemplos mundiais de ferrovias que se viabilizam apenas com receitas da prestação de serviços!

Vale ser aprofundado o debate, quanto mais não seja, para que na avaliação de dez anos seja possível constatar resultados diferentes: mais positivos, claro!

[Periscópio nº 2615]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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Formalmente, a Consulta Pública para “Concessão do Canal de Acesso Aquaviário ao Porto Organizado de Santos/SP” vem de ser (mais uma vez) prorrogada pela ANTAQ. No mérito, todavia, as dúvidas que pairam sobre o modelo e, até, sobre a política pública que o embasa, turvam o futuro do projeto; da outorga. No limite, se ele efetivamente será levado a cabo.

Foi o observado nos recentes debates promovidos pela ANUT (16/JUN) e AEAS (26/JUN). A ANUT, inclusive, apresentou estudo com uma detalhada análise do modelo proposto e suas implicações; e a AEAS informa que sistematizará e encaminhará seus “pontos de atenção” até o novo prazo (31/JUL).

Contribuindo para embolar o meio de campo, na véspera do evento da ANUT foi amplamente divulgada (e saudada!) a assinatura de contrato de dragagem entre a APS (empresa da órbita federal, como também o são os modeladores ANTAQ e BNDES) e a Jan de Nul: duração de 5 anos e valor total de R$ 617,9 milhões. Pelo divulgado, observa-se que tal contrato tem objetivos semelhantes à modelagem da concessão (dragagem de aprofundamento de 15 para 16 metros, numa primeira etapa, associado à dragagem de manutenção do novo gabarito por 2 anos). Todavia, com cronograma de execução mais curto. Daí fazer sentido o questionamento quanto à superposição de objetos: a execução desse contrato não tornaria desnecessária a maior parte das obras previstas na concessão?

Já no dia seguinte, porém, o Juiz Diogo Henrique Valarini, da 1ª Vara da Justiça Federal de Santos, concedeu liminar suspendendo a emissão da ordem de serviço para o início das obras de aprofundamento e impedindo “a homologação final da licitação e a assinatura do contrato administrativo até o julgamento do mérito da ação”. Consta que tanto a APS como a Jan de Nul recorreram da decisão judicial; que “o cronograma está mantido”, segundo a APS; e, oficiosamente que, se a dragagem de aprofundamento está “temporariamente suspensa”, a de manutenção segue sendo executada normalmente pela Van Oord (um outro contrato).

Quadro complexo, não? Será que o modelo (tão) rígido de participação na Consulta Pública, estabelecido pela ANTAQ, dará conta de alinhar todas as lacunas e conflitos do projeto e da modelagem proposta, já levantados? Vale lembrar que as “contribuições” deverão ser “exclusivamente nos moldes do formulário eletrônico disponível no site, não sendo aceitos outros modos de envio”. E, ademais, “que tenham por objeto as minutas colocadas em consulta e audiência públicas”: apenas! Mas como, se há decisões sobre dragagem, congêneres, sendo tomadas em paralelo e independentemente; algumas, à primeira vista, até divergentes? E posteriormente: como, ou sobre que quadro referencial tais “contribuições” serão analisadas pelos técnicos da ANTAQ?

Os documentos divulgados não contribuem muito para iluminar os caminhos a serem seguidos. Nem mesmo o “Ato justificatório”, que se apresenta (Item-1) como tendo “por objetivo descrever as informações referentes aos estudos realizados para a modelagem da concessão”: justificar ou descrever? Com isso, ao final da leitura deles não fica claro se o modelo de concessão foi cotejado (qualitativa e quantitativamente), desde logo, com o arranjo vigente (algo metodologicamente básico!), e com outros modelos. Menos, ainda, a eventual “vantajosidade” (termo em moda!) da outorga sobre outras alternativas. Como consequência, a concessão do Canal de Acesso, uma definição de política pública, de competência do ministério setorial, é introduzida e tratada pela ANTAQ no material informativo praticamente como uma premissa, como um axioma: o “Ato justificatório” (Item-2) faz uma boa “descrição” histórico-processual; mas, no tocante à política pública, limita-se a enunciados conceituais e genéricos.

A propósito, vale lembrar que esse processo foi iniciado no governo anterior, e com um escopo bastante distinto; qual seja: “estudos para desestatização dos portos de Santos e São Sebastião”, a partir da sua qualificação no PPI pela Resoluções nº 69 (21/AGO/19) e Decreto nº 10.138 (28/NOV/19): não se falava de outorga autônoma (em separado) do Canal. A contratação do BNDES (28/ABR/20) para modelar, a segmentação dos escopos (Santos-São Sebastião), e diversos outros ajustes, até que o escopo fosse “restringido” e chegasse a ser a “Concessão do Canal de Acesso ao Porto Organizado de Santos” ou “administração e a exploração do acesso aquaviário” (Decreto nº 11.909, 6/FEV24), estão (bem) sumarizadas nos Itens 2.11, 2.20 e 7.1 do “Ato justificatório”.

No mérito, o estudo/análise da ANUT apresenta 9 conclusões quantitativas, que foram submetidas ao debate:

1. A atual receita de Inframar (R$ 680 M/ano) paga, em um ano, todo o investimento projetado (R$ 688 M).
2. O Investimento de R$ 688 M será realizado nos 6 anos iniciais da concessão. Ele representa cerca 17% de arrecadação da Receita projetada de Inframar (Tabela I) para o período (R$ 4.088 M).
3. A demanda crescerá em 2x nos 25 anos de projeção, saindo dos atuais 180 MT para 360 MT/ano;
4. A relação CSP/RB variará de 27% no 1º ano da concessão até 20% no último ano (ano 25);
5. A média desta relação ao longo da concessão é 24%, no mesmo nível da alcançada em 2025;
6. Quase metade do pagamento realizado pelos usuários irá para a APS (R$ 3,5 bi ao longo do contrato).
7. Não há nenhuma informação que a Tabela I da APS, vigente, será reestruturada para compensar a tarifa a ser paga ao concessionário.
8. Assim, a carga poderá pagar, em média, R$ 800 M/ano ao concessionário e terá um passivo de R$ 775 M/ano para cobrir a Tabela I vigente!
9. Ou seja, o custo para a carga dobrará com a concessão do canal de acesso do Porto de Santos!

Imagina-se que essas conclusões, esses questionamentos serão transformados em “contribuições” formais da ANUT; entidade representativa dos grandes usuários. Os “pontos de atenção” da AEAS em breve deverão ser revelados. E, certamente haverá muitas outras contribuições para análise da ANTAQ. Mas, até mesmo antes dessas questões pontuais, o porquê conceder-se a administração da infraestrutura aquaviária, do principal porto múltiplo brasileiro, segue em aberto e carece de resposta clara e legitimada.

Os debates até agora revelam que, mesmo ante informações de execução regular de dragagem de manutenção e contratação pela APS de dragagem de aprofundamento, ainda que “suspensa”, há argumentos a favor da concessão (APS recebe e não draga; setor privado é mais eficiente para gerir; vide o exemplo de Paranaguá, etc). Mas também há argumentos contrários (a sempre brandida “soberania”; impropriedade de comparação dos canais de Santos X Paranaguá; inexistência de benchmarking portuário internacional ou, analogicamente, de aeroporto com pista de pouso concessionada à parte).

Ao que parece, há muito água (ainda) a correr pelo canal!”

[Periscópio nº 2614]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“A guerra é importante demais
para ser deixada apenas nas mãos dos generais”
[Georges Clemenceau]

Antes fora o Ibama, tratando da BR-319, a deixar claro que a OIT-169 carece de regulamentação (Despacho nº 26643061/26-CGLin/Dilic). Há poucos dias foi o TCU a reconhecer que, sem regulamentação, as CLPIs enfrentam dificuldades; ou nem podem ser realizadas (Acórdão nº 1.497/26 – TCU – Plenário).

Ambos foram além de tais constatações, lançando luzes sobre os próximos passos necessários: o Ibama, ao contrário do entendimento dominante, explicitou sua posição que “… não compete ao órgão ambiental licenciador implementar a CLPI no âmbito dos processos de licenciamento ambiental”. Já o TCU recomendou ao MPOR que “proponha à Casa Civil a regulamentação da OIT-169 no que se refere a projetos hidroviários, para … estabelecer parâmetros claros e objetivos para a realização da CLPI”: foi pontual certamente porque o objeto em julgamento era uma auditoria operacional sobre o setor hidroviário. Mas, claro, a regulamentação é uma lacuna que abrange todas as demais infraestruturas.

A consciência da necessidade de regulamentação, todavia, é mais antiga: talvez a ficha tenha começado a cair quando o MPF “recomendou” à ANTT a anulação de três audiências públicas da Ferrogrão há 9 anos, com fundamento no art. 6º da OIT-169: deu-lhe prazo para adoção de providências, fez advertências e, até, brandiu ameaças de responsabilização por “improbidade administrativa” (Recomendação nº 12 do MPF – 7/NOV/2017).

Na ausência de iniciativa do poder executivo ou do parlamento, até houve tentativas de empreendedores (ou de suas entidades representativas) para estabelecer protocolos para realização das CLPIs. Foi o caso, p.ex, da “Associação dos Terminais Portuários e Estações de Transbordo de Cargas da Bacia Amazônica – AMPORT” que, com apoio de consultoria especializada, elaborou Plano de Trabalho visando atender exigências para renovações de contratos de arrendamento/autorizações de suas associadas (Cianport, Cargill, HSBA, Unitapajós e RTL – alguns firmados antes da vigência da OIT-169 no Brasil!), em consonância  com o TR emitido pela FUNAI em 15/OUT/2019. Entretanto a entidade e empresas seguem aguardando definição do órgão para realização das CLPIs desde 11/ABR/2022, quando foi nele protocolado. Provisoriamente mantêm a operação com base da excepcionalidade do art. 14 da LCP nº 140/11.

Não é de se estranhar, por conseguinte, que a própria OIT, incomodada, registre essa pendência quando trata do Brasil no seu recente Relatório da “Committee of Experts” sobre aplicação da Convenção, apresentado na 113ª Sessão (2025): “Artigos 6, 7, 15 e 16. Consultas. O Comitê observa com pesar a ausência de informações por parte do Governo sobre o andamento dos protocolos de consulta adotados por diversos povos indígenas com o apoio da FUNAI; sobre como se garante, na prática, a aplicação sistemática e coordenada desses protocolos em todo o país; e sobre a adoção de um marco regulatório para consultas. […] O Comitê incentiva, mais uma vez, o Governo a tomar as medidas necessárias para avançar na adoção de um marco regulatório para consultas,,,” (pg. 1.036).

Enquanto decisões não são tomadas, e a regulamentação (oficial) não é editada, pelo executivo (decreto) ou pelo legislativo (lei), a vida real segue seu curso. E vai produzindo efeitos em pelo menos 3 frentes; como foi observado no painel específico sobre o tema, durante o recente XI Encontro Nacional das Autoridades Portuárias – Enaport, promovido pela Federação Nacional das Operações Portuárias – Fenop:

1. Infraestruturas afetadas: algumas bem conhecidas, há algum tempo, como o derrocamento do Pedral do Lourenço (Hidrovia do Tocantins); restauração do trecho do meio da BR-319; projetos de dragagem; Ferrogrão; concessões hidroviárias; Porto de São Sebastião (um porto urbano e em projeto de expansão!); terminal de gás de Barcarena; p.ex. Ainda, 17 de um rol de 20 grandes obras infraestruturais mencionadas em artigo de Maurício Portugal (FSP; 13/MAI/26). Mas, também, equipamentos logísticos implantados há anos, há décadas, em operação e importantes para a economia regional, como o terminal arrendado do Porto de Santarém e a EFC; ameaçados neste início de ano.
2. Explorações ilegais de indígenas e povos tradicionais: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicados pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas. Certamente tais povos não foram consultadas por meio de CLPIs!
3. Interpretações vicejam: no vácuo normativo oficial, interpretações vão sendo feitas e doutrinas vão se consolidando sobre a natureza, objetivo e implicações da OIT-169. Possivelmente há textos anteriores, mas a estrutura, citações e, mesmo, trechos inteiros da Recomendação nº 12 do MPF, de 7/NOV/2017, mencionada, são reconhecidos em diversas outras peças jurídicas, relatórios, textos acadêmicos e artigos na imprensa. Muitos visivelmente não alinhados às orientações da própria OIT.

A OIT-169 – sinopse

A OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”. Ao contrário da visão dominante no Brasil, e na senda das orientações da OIT, mais focada no laboral que no ambiental; em sintonia com os objetivos da OIT (ILO, em inglês): “Promover a justiça social, fomentar o trabalho decente”; como mencionado já no cabeçalho do seu site.

Ela foi aprovada em 1989. É atualmente ratificada por (apenas) 24 dos 193 países-membros da ONU; sedo 15 latino-americanos: o Brasil em 25/JUL/2002. Foi incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelos Decreto Legislativo nº 143/2002 e Decreto nº 5.051/2004 (revogado pelo Decreto nº 10.088/2019, que incorpora a OIT-169 como Anexo LXXII) .

Os países ratificantes têm a possibilidade de denunciá-la, ou seja, voltar atrás (art. 39); mas apenas de 10 em 10 anos. No Brasil houve uma iniciativa legislativa para tanto, na última “janela”, mas que acabou sendo arquivada por perda de prazo/objeto (PDL 177/21).

Importante observar que, à luz do Recurso Extraordinário (RE) 466.343/SP (Bradesco X devedor fiduciante: prisão), julgado em 2008 pelo STF, a OIT-169 tem “status supralegal” (hierarquicamente abaixo da Constituição, mas acima das leis), por ser um “tratado internacional de direitos humanos”. Por outro lado, a ADI nº 5.905/RR argui a constitucionalidade da Convenção; pendente de julgamento no STF.

Próximos passos

A regulamentação da OIT-169 foi se tornando paulatinamente patente para os que têm que com ela lidar. Com os explícitos reconhecimentos de tal necessidade, recentemente pelo Ibama e pelo (onisciente, onipresente e onipotente) TCU, tal providência tornou-se matéria urgente, urgentíssima; mesmo porque até própria OIT vem de identificar, explicitamente, essa lacuna.

No mérito, sendo a Convenção um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”, essa regulamentação é inadiável; seja para alinhamento entre órgãos de governo (p.ex: Ibama e Funai) e avanços em direção a uma governança mais clara e previsível, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro, na sua aplicação, aos objetivos e “melhores práticas” da Convenção. Algo muito além do “Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – PDPCT”, lançado há poucos dias.

Um exemplo é o papel das CLPIs no processo decisório dos planos/projetos: aparentemente domina a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena, consultada, impede a implantação de um projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto ao implantá-lo. SMJ essa não é a orientação da OIT (ILO, em inglês), quando se examina os 9 documentos complementares disponíveis na sua “toolbox”.

Já no primeiro deles, “Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention”, quando trata das consultas (pgs. 13-16; p.ex), a orientação é clara: “Conforme estipulado no Artigo 6, as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto, pois a obtenção do acordo ou consentimento é o propósito do envolvimento no processo de consulta, e não um requisito independente”; orientação que, com variações de texto, é também encontrada nos demais documentos complementares.

Interessante observar que o termo “acordo”, explicitado como o objetivo-mor da Convenção, aparece 20 vezes ao longo das 57 páginas do documento!

Mas, além da questão do veto, há outros temas nebulosos, subjetivos, que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil. Também há disfuncionalidades que foram se consolidando. Assim, nessa tal regulamentação alguns pontos deveriam ser explicitamente tratados, e claramente definidos: a) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo? b) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados? c) Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como? d) Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como? (No recente Termo de Referência para a Ferrogrão, emitido pela Funai, há aldeias arroladas até 164 km distante do eixo da ferrovia!); e) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o deverão ser nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? f) Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais? g) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs? Quem é seu titular?

Na Colômbia, p.ex, há um órgão especializado para condução das CLPIs; segundo informou o representante da OIT no painel da Fenop: ele se orienta por uma visão “equilibrada”, ponderando os diversos ângulos da questão: direitos indígenas-infraestrutura; econômico, social e ambiental, na linha do histórico “Relatório Brundtland”, que deu forma consistente ao conceito de “desenvolvimento sustentável” para a Rio/92 e as COPs que se seguiram. Esse órgão colombiano já conduziu algo como 12.000 CLPIs!

A regulamentação (e, mesmo, as CLPIs), todavia, não é tudo. Deveria ser vista, apenas, como um primeiro passo. Seria desejável avançar-se também na forma de planejar, projetar, modelar … empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfield (como a Ferrogrão).

Aliás, o fato de (ainda) estarmos discutindo tal pendência (a necessidade de regulamentação), pode até ser visto como um indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. Há inúmeras experiências mundo afora que poderiam ser tomadas como benchmarking. Destaque-se, p.ex, Austrália, USA e, principalmente Canadá.

Esses países foram selecionados, e são exemplos inspiradores por, pelo menos, três motivos: a) Todos foram colonizados como o Brasil: colonização não tão antiga; b) De um passado de tensões e conflitivo na relação com os povos indígenas, aborígenes, tradicionais (Hollywood que o diga!), hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja: demostram que, sim, é possível mudar; redefinir rumos! c) Nenhum deles é signatário/ratificante da OIT-169. Isso demonstra que a Convenção não é o único instrumento para tratamento de tais questões. Não é condição sine qua non.

Desde logo, todos têm detalhados manuais (”guidelines”: Australia, USA, Canada) orientativos de como tratar a questão (que, como se viu, não é o caso do Brasil). Também inúmeros projetos infraestruturais, divulgados, com a participação dos povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) Desenvolvimento humano (educação e saúde; p.ex); b) Serviços públicos (acessos, energia, comunicação, p.ex); c) Cotas de empregos (nas obras) e implantação de empreendimentos conexos/associados (geradores de empregos, renda e tributos); d) Royalties (fundos); e) Preservação e restauração de sítios históricos específicos, com significado cultural e religioso.

No Canadá, dentre tantas informações e tantos “cases”, chamam atenção: a) O número e dispersão de projetos que estão ou cruzam terras indígenas; b) O singular novo projeto (binacional!) de suprimento de energia para New York, feito em parceria (e sociedade) com “First Nations” canadenses; c) A realização periódica do “Canadian Indigenous Investment Summit”; este ano realizado na Bolsa de Valores de Londres (8/ABR) para apresentar uma carteira de projetos de 90 bilhões de Libras Esterlinas!

Além dos números envolvidos, declarações de três dos líderes indígenas participantes são reveladoras: “Queríamos estar na vanguarda, apoiando essa nova tecnologia desde o início”. “Trabalhar com parceiros indígenas não é uma estratégia social – é uma decisão de negócios”. “Nosso povo sente muito orgulho em dizer que agora temos participação e voz ativa”.

Em síntese:

Tendo como premissas que: a) O Brasil é signatário e ratificante da OIT-169: ela está em vigor e deve ser cumprida; b) Os problemas identificados resultam menos da Convenção, em si, e mais da forma como a interpretamos e a aplicamos no Brasil (ou buscamos aplicar!); c) A OIT-169 é um meio: o fim é a compatibilização da implantação de infraestruturas com “tratamento-cidadão” também aos povos indígenas e tradicionais (ou seja; isonomia com/aos demais cidadãos do país, conforme orienta a OIT).

Para o destravamento de um grupo significativo de infraestruturas, e como subsídio ao processo, valem ser considerados na largada: 1)  Regulamentar, com urgência, a aplicação da OIT-169 no Brasil: as orientações da OIT/ILO são um bom ponto de partida; 2) Adotar, como pauta mínima, os 8 temas nebulosos identificados; 3) Além de algo como “disposições gerais e permanentes” (Decreto ou PL), também “disposições transitórias” (urgente-urgentíssimo) para tratamento das renovações pendentes no aguardo das CLPIs: a experiência da Portaria Interministerial nº 60/2015 pode/deve ser uma referência; 4) Designar (ou criar) instância com visão tridimensional para conduzir as CLPIs: trabalho + meio ambiente + infraestrutura. Ou: econômico + ambiental + social (na linha do “Relatório Brundtland” – Rio/92); 5) Realizar missão “plural” (governos + empresários + indígenas + tradicionais) a um benchmarking internacional: Canadá, preferencialmente.

É para ontem!

[Periscópio nº 2612]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

O post Peças se movem no tabuleiro da OIT-169. Finalmente! apareceu primeiro em IDELT.

“Deus dá o frio conforme o cobertor”
[Adoniran Barbosa – “Saudosa maloca”]

Executivos privados e, mesmo, dirigentes públicos, “empreendedores” (para usar o termo legal e normativo) criticam, com frequência, os processos de licenciamento ambiental por postergarem e, às vezes, acabarem inviabilizando projetos e a realização de investimentos; inclusive e principalmente em infraestruturas e serviços públicos. Essa crítica abrange, quase que indiferentemente, licenciadores federais e estaduais; como seus pares municipais.

Por seu turno, órgãos licenciadores e entidades ambientalistas muitas vezes olham/tratam os “empreendedores” como buscando viabilizar empreendimentos inexoravelmente agressores do meio ambiente e/ou de apresentarem projetos que, ainda que plausíveis, não tratam adequadamente as questões ambientais.

O mais provável é que ambos os grupos tenham razão. Alguma! Pior: que tenhamos logrado estabelecer no Brasil, ao longo das últimas décadas, um sistema que, na prática, incorpora o pior de dois mundos: a economia, a infraestrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, na prática, sendo negativamente afetados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada proteção do meio ambiente.

Aliás, tampouco os povos tradicionais, em particular os “indígenas e tribais”, foco da Convenção OIT-169: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicado pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas.

A razoavelmente recente e crescente tomada de consciência da necessidade de realização das CLPIs – Consultas Livres, Prévias e Informadas aos “povos indígenas e tribais”, apenas tornou esse quadro um pouco mais complexo: elas são previstas na OIT-169, incorporada ao ordenamento jurídico pátrio em 2002, mas só mais recentemente a ficha caiu, com todas suas implicações, para a grande maioria dos atores envolvidos com infraestrutura. Particularmente a infraestrutura logística. Mas, também, tem ficado patente a falta de alinhamento entre os órgãos governamentais que, em princípio, deveriam dela tratar e seus resultados processar.

Para completar a nebulosidade do quadro, a “Lei Geral de Licenciamento Ambiental” (Lei nº 15.190/2025) entrou em vigor com feição bastante distinta, após 52 dos 63 vetos presidenciais terem sido derrubados pelo Congresso Nacional e os respectivos dispositivos terem sido reincorporados ao texto ora em vigor. O Licenciamento Ambiental Especial – LAE (empreendimentos estratégicos) veio a ser objeto de regulamentação por outra lei, resultante de negociação, 4 meses depois (Lei nº 15.300/25). Mas, ante a derrubada de meia centena de vetos, será que o Executivo se sente estimulado, e tenha pressa em regulamentar as demais pendências da lei?

Esse quadro indica a necessidade do Brasil dar um passo adiante em várias dessas frentes. E, para tanto, benchmarking e boas práticas internacionais podem ser de grande utilidade.

O licenciamento ambiental em outros países:

Evidentemente o tema é vasto e complexo; mesmo porque em muito depende/reflete o regime político, sistema econômico, heranças históricas e culturais, etc. de cada país. Assim, extrapolaria o espaço do artigo. Entretanto há três iniciativas, razoavelmente recentes, que merecem atenção por afinidades e/ou contraposições com as normas e práticas brasileiras:

• IBAMA (2015; 101 pgs): estudo comparativo de Modelos de Licenciamento Ambiental – LA, Avaliação de Impacto Ambiental – AIA e Compensação Ambiental – CA.
• PPI (2020; 355 pgs): análise comparativa de dez anos de licenciamentos do IBAMA na área de petróleo e gás, cotejando-a com alguns benchmarking internacionais.
• CNI (2021; 206 pgs): análise comparada de dez aspectos dos processos de licenciamento ambiental nos países do G7.

Por ser o mais genérico, e também o mais recente, vale ilustrar esse caleidoscópio destacando, sinteticamente, alguns aspectos da publicação da CNI:

Instituições intervenientes: Nos países do G7, o órgão ambiental de nível nacional está voltado para a formulação de políticas públicas nacionais e edição de normas; embora detenha algumas competências executivas. Negociação (sim, negociação!), em diversas dimensões, é conceito-chave em praticamente todos eles: seja entre entes federados para se definir quem será o lider dos entes envolvidos. Em alguns casos essa liderança é definida a partir da função/variável predominante; podendo ser desde o órgão de recursos hídricos até os de saúde pública, segurança, agricultura, energia, conservação de locais e monumentos, patrimônio arqueológico, a depender do tipo de impacto mais relevante relacionado ao empreendimento. Em vários casos o processo de licenciamento começa e termina no órgão setorial (agricultura, energia, indústria, entre outros setores).

Guias de orientação: Em todos os países as páginas governamentais são ricas em matéria de informação ambienta; a exemplo de guias, formulários, mapas, instrumentos de planejamento, banco de dados alimentados mediante o monitoramento contínuo, entre outras modalidades de orientação a quem precisa licenciar um empreendimento. Além de se aproveitar todo o conhecimento produzido, o órgão licenciador também informa ao empreendedor os estudos e as pesquisas que se encontram em andamento.

Integração com os instrumentos de planejamento: Os instrumentos de planejamento devem ser, necessariamente, considerados nos estudos de AIA em todos os países do G7. Essa integração do licenciamento com os instrumentos de planejamento mostrou-se mais eficiente nos países que adotam a AAE, uma vez que, ao serem estudados os impactos ambientais de planos, programas e projetos relacionados às políticas públicas, há uma redução da quantidade de estudos demandados pelo órgão ambiental aos empreendedores, pois esses impactos já foram devidamente avaliados (o que parece óbvio, não?).

Tipos de licenças ambientais: Em quase todos os países adota-se a licença única, que impõe obrigações para todas as etapas da vida do empreendimento, devidamente acompanhada por um importante sistema de monitoramento. Somente no Reino Unido identificou-se a existência de duas manifestações governamentais: “permissão de planejamento” e “consentimento subsequente”.

Avaliação de Impactos Ambientais – AIA: Apesar da adoção de diretivas gerais da União Europeia referentes a AIA, há bastante dispersão no tocante a este quesito. Há casos de listas com tipologia de empreendimentos aos quais sempre se aplicará o rito do EIA. Há listas de análises caso a caso. Outras listas de “exclusões categóricas”. Casos cabíveis de audiências públicas, seja por iniciativa do órgão licenciador como quando requerida por conselho regional, conselhos municipais ou associações da sociedade civil.

Avaliação Ambiental Estratégica – AAE: É obrigatória no Canadá e em todos os países europeus do G7, com a indicação expressa dos tipos de planos, programa e projetos sujeitos a esse tipo de avaliação. Na Itália, também Avaliação de Incidência e de Avaliação de Impacto na Saúde!

Compensação ambiental: É adotada nos USA e em todos os países europeus do G7. Há muitas particularidades entre o instrumento dos diversos países, chamando atenção o caso alemão, onde existem dois tipos de compensação: a de “restauração”, com o objetivo de reversão do dano, com ação direta no local e nas espécies prejudicadas; e a de “substituição”, em que a ação direta não é possível, razão pela qual deve ser realizada a intervenção compensatória, em outro local.

Participação da sociedade: A consulta pública dá-se em todos os países do G7, e abre-se prazo para a oitiva da população em vários momentos do processo. Essa participação dá-se, na maioria das vezes, por escrito, na página do órgão licenciador. Chamou a atenção o procedimento inicial adotado pelo Canadá, que prevê planos de participação social e de participação indígena logo no início do processo.

Prazos: No Canadá e na Itália, os processos podem levar até dois anos, para empreendimentos sem EIA, e de quatro a cinco anos, para os que precisam de EIA. No Japão, a média é de dois anos para os de impactos mais significativos. No Reino Unido, os sujeitos ao EIA é de, aproximadamente, um ano. Nos USA, dois meses, para os licenciados sem EIA, e de até seis meses, nos casos com EIA. Na Alemanha a média geral é de sete meses. Na França, nove meses para a autorização ambiental simplificada, e 18 meses para os casos de EIA.

Há muito mais em termos de alternativas, oportunidades nos estudos do IBAMA, PPI e CNI: valem ser lidos, analisados e cotejados com as normas, práticas e cultura brasileira!

Benchmarking de outros setores:

A Revolução Industrial fez surgir as primeiras ideias e instrumentos de “controle de qualidade” como forma de evitar que a produção, em larga escala (por vezes envolvendo equipes de trabalho e, mesmo, plantas industriais distintas), gerasse produtos com características muito díspares, distintas do projetado/especificado. Os resultados dos primeiros tempos foram revolucionários, resultando em padrões de produção em muitos casos antes só alcançáveis por experientes artesãos, com suas produções limitadas.

Com o passar do tempo foi-se percebendo que, apesar dos resultados positivos, em termos de qualidade dos produtos, o novo modelo/sistemática impunha custos elevados ao processo produtivo, visto que uma parte da produção acabava, inexoravelmente, sendo descartada. Para enfrentar esse novo desafio, gerentes e técnicos tiveram de mudar seu foco: De um “controle fim de tubo”, cujo escopo era o bem produzido (uma abordagem “passa-não-passa” ao final da linha de produção), o objeto de observação passou a ser, agora, o “processo”, o processo produtivo, na busca de se minimizar, antecipadamente, o percentual e o valor de produtos refugados.

Já no final do Século XX um novo passo foi dado: A introdução do conceito de “melhoria continua”, elemento central das normas ISO da Série 9.000. Aliás, tal conceito também veio a integrar as normas da Série 14.000 (ambiental) e 18.000 (segurança e saúde no trabalho).

Em síntese: do “controle” para a “garantia” da qualidade; e, esta, passando a ser submetida a “melhoria contínua”!

O processo de desenvolvimento da “cultura da qualidade”, aqui sinteticamente descrito, veio a marcar, indelével e irreversivelmente, não só a evolução do processo produtivo, do modo de produção, como as relações fornecedor-cliente e, até, as relações no comércio internacional. E não seria exagero dizer-se que seus impactos atingiram, inclusive, diversos valores e aspectos das relações sociais dos tempos atuais. O meio ambiente, inclusive.

Seria o licenciamento ambiental instrumento homólogo ao controle de qualidade? O planejamento & gestão ambiental instrumentos homólogos à garantia da qualidade? O que seriam as melhorias contínuas na cultura/instrumentos ambientais? A pensar!

O certo é que, se no Brasil há desafios a serem enfrentados nessa interface infraestrutura-meio ambiente, é igualmente verdade que há boas práticas, benchmarkings diversos; seja de outras áreas (do que a qualidade é, apenas, um exemplo), seja do próprio licenciamento em outros países.

Talvez estejamos (ou tenhamos que estar), no Brasil, no limiar de uma grande inflexão no tratamento da questão ambiental; algo que também ocorreu algumas vezes ao longo de quase século e meio da “cultura da qualidade”.

No que tange especificamente ao normativo, a regulamentação da nova “Lei Geral de Licenciamento Ambiental” não seria uma oportunidade para essa inflexão?

[Periscópio nº 2612]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“Insanidade é repetir as mesmas coisas,
e esperar resultados diferentes”
[Atribuída a Einstein]

“… apesar de termos feito tudo, tudo que fizemos,
ainda somos os mesmos, e vivemos como os nossos pais”
[Belchior/Elis Regina]

É quase um consenso que, atualmente, os principais gargalos DO Porto/Complexo de Santos, para suas operações e expansões, não estão NO porto: são seus acessos. Acesso aquaviário para os navios de grande porte, que crescentemente o frequentam (destaque para os conteneiros). Mas, principalmente, os acessos terrestres: rodoviários e ferroviários.

Essa constatação embute uma má e uma boa notícia.

Melhor; uma face boa, meio que compensatória, dos infortúnios de quem vive e trabalha na região: esse quadro resulta do “sucesso” das transformações que o porto, em si, passou nos últimos 30 anos. Como assim?

As 186,4 Mt movimentadas em 2025 (segundo a APS; 142,8 Mt segundo a ANTAQ) são 6,4 vezes maiores que as 29,1 Mt de 1993; ano em que foi sancionada a Lei nº 8.630, balizadora de um ciclo de reformas que anabolizou os portos brasileiros. Santos, em particular, deste então cresceu, em média, 5,8 % ao ano (2 dígitos em alguns anos); percentual só superado pelo crescimento do PIB em 3 desses 30 anos: economia, mercado de trabalho e receitas tributárias (das 3 esferas de governo) foram fortemente impactadas por esse “sucesso” portuário.

Mas essas 157,3 Mt/ano, paulatinamente agregadas ao longo desse período, claro, precisavam chegar de alguma forma aos navios, e deles sair. Como a capacidade rodoviária e ferroviária, malgrado algumas iniciativas e investimentos, não acompanharam o ritmo de evolução das instalações portuárias, chegar-se ao imbróglio atual era algo inevitável: apenas uma questão de tempo. A saturação, o caos estavam “contratados”, usando bordão corrente.

Já a má notícia é que os infortúnios das pessoas, o maior consumo de combustíveis e emissões, e os custos rodoviários/logísticos extras/adicionais podem até se tornar mais dramáticos no futuro próximo (considerando que o aumento da demanda, felizmente “teimosa”, não aguardará soluções para os acessos!). E, isso, muito provavelmente ocorrerá se mantido o atual padrão de planejamento, governança e regulação. Será? Aos números:

Se as previsões do PDZ (2020) se realizarem, o Complexo passaria a ter capacidade de movimentar 240,6 Mt/ano em 2040 (aumento de 54,2 Mt/ano em relação a 2025; 29%): contêineres para 8,7 milhões TEU/ano; granéis sólidos vegetais 95,3 Mt/ano; granéis líquidos 22,4 Mt/ano; granéis minerais 16,5 Mt/ano; e celulose 10,5 Mt/ano. Para tanto, Plano Mestre e PDZ preveem a necessidade de rearranjos operacionais e aumento de capacidades nas infraestruturas, do que resultará nova matriz de transportes: passaria, então, a ser 47% rodo; 40% ferro; 4% duto; e 9% transbordo.

Só que, apesar da desejável e ambiciosa meta de quase duplicação ferroviária sobre a base-2020 (45 para 86 Mt/ano), o modo rodoviário precisaria, ainda assim, crescer 37,8% (27,7 Mt/ano). Para se ter uma ideia, isso equivale a mais 2.530 carretas de 30 t por dia-calendário (21% a mais no pico): uma fila, adicional, para-choque a para-choque, de mais de 60 km (incidentalmente, como cobrindo todos os 58,5 km da Rodovia dos Imigrantes). Isso diariamente. É possível imaginar as implicações?

E ainda não é tudo: esta seria, apenas, a ponta do iceberg: os projetos e projeções consagrados no PDZ/2020-40 não consideraram nem expansões que já estavam previstas para os TUPs existentes, nem estudos para implantação de mais meia dúzia de outros novos (alguns autorizados posteriormente). Se tudo vier a ser concretizado, seriam mais 70-80 Mt/ano só de demanda ferroviária adicional. Ou seja, quase outro tanto do crescimento explicitado para 2020-40; ou volume da ordem de grandeza do que se prevê para as ferrovias da Baixada quando todos os projetos estiverem concluídos e operacionais. Dito de outra forma: seria como se quase toda aquela capacidade (86 Mt/ano) fosse dedicada a esses projetos extra; ausentes do PDZ!

A se ponderar, ainda, os impactos, qualitativos, do novo terminal de contêineres (Tecon-10), que se anuncia para breve: bem ali num dos principais gargalos da entrada da Margem direita; o Retão da Alemoa.

Em síntese, salta aos olhos que as demandas, ofertas, modelagens e matriz de transportes enunciadas não interagiram. Como consequência, se cada número/meta for verdadeiro, de per si, alguma coisa não terá como acontecer: ou as movimentações não crescerão tanto, ou as expansões previstas não ocorrerão; ou as novas implantações não se efetivarão; ou a matriz de transportes terá outro perfil.

Ah! Isso mesmo que a meta atualizada de 109 Mt/ano da MRS para a “Ferradura” (acesso ferroviário único para todos os terminais do Complexo) seja antecipada de 2056 para 2040!

A essa altura talvez o leitor esteja suspeitando que já leu texto parecido em algum lugar. Bingo! Não é engano seu, não!

Este artigo apenas atualiza os dados de “Houston, we have a problem! Baixada Santista também”, publicado há 2 anos na edição especial para o Santos Export de 2024: o fato do diagnóstico e propostas seguirem muito atuais, por si só já é revelador. Não?

Há saída?

Os planos e investimentos decorrentes das renovações antecipadas da Rumo e MRS contribuirão para a “solucionática”? Sim; inclusive porque muito já foi concluído e tornado operacional desde então. A ampliação da capacidade da “Ferradura”? Sim! A FIPS, substituindo a Portofer (modelo limitado e que nunca chegou a cumprir os compromissos e metas previstos)? Sim. Mas, infelizmente, todos eles, juntos, ainda são insuficientes para se alcançar todas as metas projetadas. Numa analogia ao salto com vara, o sarrafo ainda está distante… e subiu, um pouco mais, nesses 2 anos. E deverá seguir subindo!

O que fazer, então, para atender às necessidades da economia paulista e da hinterlândia do Complexo, e/ou para não desperdiçar as oportunidades que batem à porta; e/ou para minimizar os transtornos dos mais de 2 milhões de pessoas que vivem na Região Metropolitana da Baixada Santista – RMBS?

Implantação de novas infraestruturas (3ª Via rodoviária, nova ferrovia na Serra, porto off-shore, p.ex), claro, mais cedo ou mais tarde poderão vir a ser alternativas consideradas. Mas, antes, não há o que ser feito para maior eficiência e capacidade das infraestruturas e dos sistemas existentes, ainda nesta década? Ou até o horizonte-2040? Valeria serem avaliados e discutidos, p.ex:

No curto/médio prazo: reduzir as impedâncias viárias causadas por buracos, iluminação e sinalização precárias; também por estacionamentos irregulares e/ou desnecessários para a operação portuária. Reduzir os picos dos fluxos (pelo maior uso noturno e finais de semana). Utilizar a Rodovia dos Imigrantes também para descida, em horários selecionados e para veículos com padrões modernos de segurança. Maximizar a integração física, operacional, e informacional entre a FIPS e as concessões; como em Chicago, Houston, Rotterdam, portos chineses, entre outros – algo que, informa-se, teve avanços recentes, e deve-se trazer surpresas ainda este ano.

No médio/longo prazo: priorizar a implantação de novos terminais de graneis sólidos e carga geral no “Fundão do Estuário” (para diminuir a circulação pelo viário da Baixada – reduzindo TKUs terrestres).

Ou seja; abordagem com enfoque mais logístico no planejamento e gestão das infraestruturas e serviços que, aliás, deveria ensejar e nortear revisões do PDZ (JUL/2020), Plano Mestre (ABR/2019) e ser contemplado no PNL em elaboração, agora com horizonte-2050; o que aparentemente o será (Vide “Problema Específico nº 1, 4, 6, 7, 9, 11”, etc, já identificados em seu “Diagnóstico”).

É difícil? Fácil certamente não é. Mormente porque há elevado número de atores e interesses (econômicos, políticos e corporativos) envolvidos. No setor público, ademais, 3 instâncias de poder… raramente alinhadas. Em anos eleitorais, então…

Já foi tentado e não deu certo? Algumas iniciativas, sim. Mas será que a estratégia utilizada foi a mais adequada?

Lógico que um alargamento viário aqui, mais um pátio ferroviário ali, um viaduto acolá, como os já implementados, ajudam. Mas dificilmente serão soluções pontuais, parciais, localizadas, ou segmentadas que permitirão, paralela e conjuntamente, solucionar-se o imbróglio existente (estabelecendo novo padrão porto-cidades-meio ambiente) e viabilizar o previsto e desejado crescimento das movimentações.

Soluções estruturantes e duradouras segue sendo um grande desafio. Seja para o Complexo Portuário e Baixada Santista; seja para Rio Grande, Itajaí, Paranaguá, Rio, Salvador, Itaqui e vários outros portos brasileiros.

[Periscópio nº 2611]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“Não se gerencia o que não se mede,
não se mede o que não se define,
não se define o que não se entende,
e não há sucesso no que não se gerencia”
[Edwards Deming – Estatístico,
considerado “pai” da cultura da qualidade]

“… o que é bom a gente fatura,
o que é ruim a gente esconde”
[Rubens Ricupero –
jurista, historiador, diplomata e ex-ministro,
falando sobre como tratar os resultados
de uma gestão pública, em entrevista,
sem saber que as câmeras já transmitiam sua fala]

Dados portuários vêm evoluindo muito no Brasil nas últimas décadas. Tanto no que concerne à coleta, sistematização, arquivamento e disponibilização, quanto à diversificação de canais/veículos para acesso público. Assim, há hoje a possibilidade de se buscar dados panorâmicos do setor em fontes oficiais (ANTAQ, a mais tradicional, sucessora do GEIPOT nessa tarefa; e o ONTL/InfraSA); como também recortes específicos em painéis de entidades, como a ATP o faz há quase 10 anos e, futuramente, os “dados certificados” do IBI. Ademais, há aqueles individualizados em sites de administrações portuárias (portos públicos) e de TUPs. Ou seja, como a possibilidade de obtê-los vai se ampliando, passou a ser possível cotejá-los; eventualmente corrigi-los. Isso é muito bom!

O mesmo não pode ser dito em relação a análises de dados; às informações deles emergentes. Nesse campo ainda engatinhamos, o que limita e compromete a compreensão dos fenômenos/processos do setor (usando as conceituações de Richard Wurman, no seu clássico “Ansiedade de Informação: como transformar informação em compreensão” – 1999).

Quem, p.ex, deseja saber o fluxo de contêineres no Porto de Santos em 2025, se buscar as estatísticas divulgadas pela ANTAQ é informado que nele foram movimentados 4,05 milhões de TEUs. Já se optar pelas da APS, se deparará com 5,91 milhões de TEUs (46% mais!). Qual das informações é a correta?

Difícil que qualquer dos dados, em si, esteja numericamente errado. Então por que informações tão díspares? A resposta não é meridianamente clara em nenhuma das duas divulgações; tampouco simples. Requer investigação, lupa/zoom sobre as definições e conceitos por trás dos números, operações aritméticas acessórias, paciência e trabalho – que fica como dever de casa para o leitor!

Dito de outra forma: os dados estão disponíveis (cada vez mais disponíveis!), mas a maioria das informações necessárias para gestão e planejamento (ainda) precisam ser garimpadas; precisam ser compreendidas. Mesmo muitas das mais básicas.

Em contraposição, tanto narrativas de “sucesso” (recordes, principalmente) como dados que as fundamentam são disponibilizados nas páginas de abertura dos sites e redes sociais das administrações portuárias e TUPs logo nos primeiros dias do mês subsequente. Essas informações alimentam a maioria dos veículos de comunicação e influenciadores que se dedicam ao setor. Bem entendido; obviamente: narrativas e casos de “sucesso”; como manda o manual da marketagem. Não sendo esse o caso, os respectivos dados são friamente registrados nas abas correspondentes, sem manchetes ou pop-ups. Sem destaque.

Média Móvel

A métrica mais usual para avaliação de desempenho portuário (ou a mais mencionada) é o volume movimentando; ainda que por vezes haja menção a valores e produtividade. Como consequência, os dados mais destacados são toneladas ou TEUs. E, como metodologia, comparam-se os dados de um determinado mês (ou acumulado no ano até ele) com seu anterior.

Essa prática (métrica, dados, metodologia), amplamente disseminada no setor portuário brasileiro, intenta refletir evoluções de seu desempenho. Mas, como estruturada, acaba indo pouco além de informar que tal porto/terminal tem condições de movimentar aquele volume, que tem tal capacidade de oferta; apesar de que a marketagem procura veicular, subliminarmente, ideia/mensagem de ações exitosas; de excelência de gestão.

Dados de um mês, de poucos meses, na verdade, estão muito mais correlacionados à demanda; em particular ao comércio exterior. Não parece que ele embute, ou até reflete mais efeitos transitórios de geopolítica e/ou mercados? Supersafras de grãos ou antecipação de vendas brasileiras para aproveitar preços internacionais favoráveis; decisão chinesa de aumento de estoque estratégico de alguma commodity; desarranjo na distribuição de contêineres em função do acidente no Canal de Suez; quebra de safra de laranja por seca na Flórida; fechamento do Estreito de Ormuz; etc.?

Durante a pandemia a sociedade brasileira foi apresentada a uma tradicional ferramenta estatística: a média móvel. Seu principal benefício foi permitir transcender-se às contabilizações de infectados e óbitos e identificar tendências de evolução do processo; bem como aferir o impacto, p.ex, da introdução das vacinas sobre o universo de infectados.

A média diária dos últimos 7 dias, de cada um desses dados, era amplamente divulgada pela mídia e redes sociais, permitindo o melhor gerenciamento do processo. Após algum tempo, a população já tinha se apropriado e lidava com ela como o faz com as previsões meteorológicas, indicadores de inflação, ou informações de congestionamento de trânsito nas grandes metrópoles. Passou a ser uma linguagem comum entre cientistas, gestores, autoridades, comunicadores e a população em geral. Um importante ativo; portanto!

Entre nós ela se popularizou na Pandemia da Covid. Mas há muito é ferramenta estatística utilizada em análises temporais como, p.ex, de engenharia de produção, planejamento e gestão de manutenção (análise de confiabilidade e manutenibilidade), finanças e economia. No varejo e na indústria, ela auxilia na previsão de demanda, reduzindo riscos de falta ou excesso de estoque.

A média móvel visa suavizar flutuações de curto prazo e identificar tendências em séries históricas. É uma ferramenta simples, quase intuitiva e eficiente; certamente motivo pelo qual tornou-se recurso indispensável para analistas que buscam interpretar padrões e prever comportamentos futuros, melhorando o desempenho de modelos preditivos. Ela funciona como um farol: não prevê o futuro com precisão, mas ilumina o caminho com mais clareza do que olhar-se para números isolados; pontuais.

Seu cálculo é simples; já aprendemos: consiste em calcular-se a média de um conjunto de dados dentro de um período de tempo (semana, no caso da Pandemia) que se desloca continuamente. A medida que novos valores entram (diariamente, naquele caso), os mais antigos são excluídos, permitindo acompanhar-se o comportamento de uma variável sem o “ruído” típico de oscilações de curto prazo.

A mais conhecida e utilizada delas é a média móvel simples, na qual os dados de todos os períodos considerados têm pesos iguais; como o foi no caso da Pandemia. Mas há também média móvel exponencial, na qual, p.ex, dados mais recentes têm peso maior; e a média móvel ponderada, que permite que analistas definam, manualmente, o peso de cada observação.

Um passo adiante

Há notícias de que médias móveis já são utilizadas (com sucesso) em processos de alguns operadores portuários brasileiros. Por que não para os dados estatísticos divulgados mensalmente pelas administrações portuárias, TUPs e pela própria ANTAQ e InfraSA? Certamente não será muito complexo a ANTAQ incorporar essa ferramenta no seu “Painel Estatístico Aquaviário”, que é dinâmico e já permite relatórios à la carte (personalizados) desde 2014.

Junho está muito em cima. Mas porque não no início julho próximo, ao invés de se divulgar a movimentação de soja ou contêineres de junho (ou até junho) do porto-X, a informação com maior destaque não seja a média mensal dos últimos 12 meses? A marketagem talvez não goste muito da ideia, mas certamente a gestão e planejamento agradecerão. Serão beneficiados.

Ah! Também a elaboração do PNL, planos mestres, PDZs e modelagem para arrendamentos poderiam ter ganhos, se fosse adotado, ainda que paralelamente às projeções tradicionais, médias móveis anuais dos últimos 10, 5 ou 3 anos. Aliás, poderia também ser o cenário-base para projeções que vêm sendo introduzidas nos relatórios da ANTAQ, como a de movimentação de contêineres para 2030 na edição de 2025 (pg. 23).

Tal mudança de padrão é tanto metodológica como, principalmente, cultural. Nesse sentido, além da disponibilização periódica da informação (média móvel), a imprensa pode ter uma participação muito importante… como o teve na Pandemia: priorize manchetear a média móvel!

Não se contente com os releases recebidos: exerça o jornalismo investigativo, cobrando a média móvel das administrações portuárias, TUPs, e da própria ANTAQ. Em pouco tempo ela se tornará uma rotina.

[Periscópio nº 2610]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“Houston, we have a problem!”
[Jim Lovell: Comandante da Apollo-13]

A Ferrogrão – FG está em gestação desde 2012: há 14 anos, portanto. Desde então foram implantados no mundo cerca de 75.000 km de novas ferrovias (algo como 3 vezes a malha brasileira hoje existente); sendo 30.000 de ferrovias convencionais e 45.000 de ferrovias de alta velocidade. A China é a grande campeã; mas Índia e Japão (países de tradição ferroviária) e os debutantes, Turquia, Arábia Saudita, Marrocos e Indonésia também investiram no setor e fizeram progressos.

Houve um lampejo de esperança em 2014, com o “Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI” e Chamamento Público visando à concessão da nova ferrovia. Mas a FG patina há 5 anos no STF, no aguardo do julgamento da ADI nº 6.553; iniciativa do PSOL e sob relatoria do Min. Alexandre de Moraes: formalmente nela se discute a constitucionalidade da Lei nº 13.452/17, que alterou os limites do Parque Nacional do Jamanxim. Mas, tanto em manifestações públicas como nas sustentações orais no Plenário do STF, dos que contestam o projeto, o pleito mais ouvido é para realização de “Consultas Livres, Prévias e Informadas – CLPI”; com base na Convenção OIT-169.

Em março passado o TCU, por meio de Despacho monocrático do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa (Processo nº 025.756/2020-6) deu sua contribuição para o vai-não-vai: ampliou a pauta de condicionantes e tarefas a serem cumpridas para estudos, modelagem, leilão e outorga da FG. Houve Recurso de Agravo do MT/AGU. Ele foi acolhido parcialmente pelo relator que, no entanto, não dispensou o rol de condicionantes.

Visando examinar esse quadro de incertezas, de imprevisibilidades; essa verdadeira corrida de obstáculos, a ANUT, entidade que congrega cerca de 90 dos maiores embarcadores e clientes logísticos do País, promoveu no último 30/ABR painel cujo título também dá nome a este artigo.

Tal iniciativa deve ser louvada por, pelo menos, 3 motivos: a) O reconhecimento da existência de um problema: consta que os psicanalistas dizem que “o que não é explicitado não pode ser tratado”. b) O formato escolhido: um (verdadeiro) debate… hoje algo meio em desuso. O que se tem visto, crescentemente, são eventos que priorizam a veiculação de informações oficiais e/ou emplacar interpretações. c) Do convite não consta uma mera nominata de painelistas; mas um rol de 4 questões, previamente conhecidas, com a orientação de se procurar respostas e alinhar conclusões sobre essa sincopada trajetória. Parabéns, ANUT!

MAS QUAL É O PROBLEMA?

Em síntese, temos logrado (a proeza) de, a um só tempo, obstaculizar projetos infraestruturais sem efetivamente, na prática, proteger os indígenas. E nem se fale de cuidados médicos e tratamentos dentários, de avanços em educação e serviços públicos. Muito longe disso: até seus modos de vida históricos têm sido ameaçados. Daqueles cujos antepassados imigraram de outras regiões do País, e se radicaram na Amazônia há 100 ou 200 anos, também. Exemplos?

Projetos infraestruturais: além da FG; só para ficar nos mais recentes e de infraestrutura logística, vale lembrar dos novos projetos de dragagem, estruturação de hidrovias, Pedral do Lourenço, e a BR-319. Mas, também, de equipamentos logísticos implantados há anos, há décadas, em operação e importantes para a economia regional que foram ameaçados neste início de ano; como a EFC o terminal arrendado do Porto de Santarém.

Indígenas e povos tradicionais: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicado pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas. Dúvida: teriam tais comunidades sido consultadas por meio de CLPIs?

Ou seja: “Houston, we have a problem!”. Sim; “We have”, no presente!

As questões propostas pela ANUT, como roteiro para se esquadrinhar, para se ter um diagnóstico mais claro do problema não são de respostas imediatas. Nem triviais. Nem convencionais. Merecem reflexões e também busca de lições com os que têm enfrentado desafios congêneres. Como canta Paulinho de Viola: “As coisas estão no mundo, só que eu preciso aprender”.

1) O BRASIL PRECISA DESTE PROJETO? POR QUÊ?

A primeira pergunta da pauta da ANUT é mais que pertinente. E mais que oportuna. Aliás, como nação, já deveríamos ter a resposta assentada há anos. Mas, a rigor, o máximo possível, neste momento, é dizer-se: depende. Depende do que queremos e projetamos para o futuro da região. Depende dos objetivos estabelecidos. A saber:

A resposta será SIM; se o objetivo brasileiro for algum subconjunto de maior competitividade no mercado internacional; aumento de exportações; desenvolvimento econômico (da região e do Brasil); maior segurança alimentar (do Brasil e do Mundo); redução de emissões (de GEE e de particulados); maior segurança (das cargas e das populações lindeiras); maior eficiência energética; aceleração na transição energética.

A resposta será NÃO; se o objetivo, explícito ou implícito, for a manutenção do status quo. Seja um status quo utópico, imaginado, idealizado, seja o status quo real, atual; em linhas gerais descrito anteriormente.

Logística, transporte não é um fim em si mesmo. É meio para um determinado fim; para um objetivo estabelecido.

Parte (ou a origem) do imbróglio da FG decorre da falta de uma clara definição de um plano e estratégia, institucionalmente legitimado, de médio/longo prazo para a região. Na verdade, de um projeto nacional.

Na ausência dele, os diversos segmentos sentem-se autorizados a seguir indefinidamente propondo, defendendo, lutando por seus respectivos interesses: inexiste mediação. Agrava-o, a falta de alinhamento entre órgãos de governo e instâncias do Estado brasileiro. Não poderia dar outra coisa!

A boa notícia é que, neste caso específico, há exemplos de experiências de compatibilização de interesses e objetivos como das principais partes interessadas (“stakeholders”) da FG; sejam aqueles explicitados, sejam até muitos de “pautas ocultas”: há tanto benchmarkings internacionais como, até, manuais para tanto; geralmente produzidos pelas agências multilaterais (como o Banco Mundial) a partir de experiências concretas em outros países. Vale ao menos tentar; não?

2) QUAIS OS CONDICIONANTES PARA SUA (FG) VIABILIDADE?

“Problemas ambientais” é quase um bordão. Sim; essa é a razão invocada para a ADI nº 6.553 em tramitação no STF desde SET/20. Há que se ter claro, todavia, que há “questões ambientais” reais, concretas; mas, também, muitas vezes elas são usadas como fachadas, como biombos ou escudos para interesses outros: econômicos, políticos, corporativos, ideológicos, etc. Na meia dúzia de audiência públicas realizadas, desde 2017, não era difícil de serem diferenciadas.

Aliás, uma curiosidade: nesse tipo de discussão, de uma forma geral, raramente ouve-se o termo “interesses”. Curioso, porque normalmente legítimos, tanto quanto ideias, é o que move, é o driver de projetos como os da FG. Talvez despenderíamos menos tempo, adrenalina e recursos se “interesses” fosse uma variável, explicitada, incorporada nas análises, nos diagnósticos, nas discussões, no planejamento, nas modelagens, nas audiências públicas… de infraestrutura.

Apesar de não ser o foco principal do painel, importante registrar-se que, além do ambiental, é possível identificar, ao menos, dois outros gargalos/desafios para a implantação da FG. Dois outros condicionantes:

Institucional: a) Alinhamento dos órgãos de governo/estado (p.ex: Funai e Ibama; TCU e AGU); b) Governança; a começar dos processos decisórios de outorgas; das articulações para viabilização e regulação. Essencial saber-se, p.ex, quem dá a última palavra: o caso do Tecon-10, em Santos, é emblemático!

Econômico-financeiros: a implantação de um empreendimento de R$ 33 bilhões de CAPEX (segundo última atualização do PPI), algo entre US$ 6-7 bilhões, é um grande desafio em qualquer país do mundo: capital próprio, financiamentos, garantias; etc. Se, por suas características físico-operacional, só começando a auferir receitas com seus 933 km totalmente implantados – 7 a 10 anos (diferentemente da ferrovia autorizada da Rumo no MT, que deve inaugurar seus primeiros 162 km nos próximos meses), o desafio é ainda maior. A nova política envolvendo o mecanismo denominado “Viability Gap Fund – VGF”, recém anunciada pelo Ministério dos Transportes, pode vir a ser uma boa contribuição para aliviar seu fluxo de caixa e viabilizar a FG.

3) OIT-169: URGÊNCIA NA SUA REGULAMENTAÇÃO?

Sim! “Regulamentação já”; como titulado e proposto recentemente nesta coluna; visto que ela é um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”, tema examinado em artigo anterior.

Vale lembrar, para quem não está tão afeito ao tema, que a OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”; aprovada em 1989, atualmente ratificada por (apenas) 24 dos 193 países-membros da ONU; sedo 15 latino-americanos. Entretanto, importante observar que os países signatários/ratificantes têm a faculdade de denunciá-la (art. 39 da Convenção); mas apenas de 10 em 10 anos. No Brasil já chegou a haver uma iniciativa legislativa para tanto, na última “janela” de 10 anos, mas que acabou sendo arquivada por perda de prazo/objeto (PDL 177/21).

Não há que se discutir, pois: como o Brasil segue sendo ratificante, ela é lei no País. Por conseguinte, sua regulamentação é inadiável; seja para o mencionado alinhamento entre órgãos de governo e avanços em direção a uma governança mais clara e previsível, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro, na sua aplicação, aos objetivos e “melhores práticas” da Convenção.

Um exemplo é o papel das CLPIs no processo decisório dos planos/projetos: aparentemente é dominante entre nós a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena, consultada, impede a implantação do projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto ao implantá-lo. SMJ essa não é a orientação da OIT (ILO, em inglês), quando se examina os 9 documentos complementares disponíveis na sua “toolbox”.

Já no primeiro, “Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention”, quando tratado das consultas (pgs. 13-16; p.ex), a orientação é clara: “Conforme estipulado no Artigo 6, as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto, pois a obtenção do acordo ou consentimento é o propósito do envolvimento no processo de consulta, e não um requisito independente”; orientação que, com variações de texto, é também encontrada nos demais documentos complementares.

Interessante observar que o termo “acordo”, explicitado como o objetivo-mor da Convenção, aparece 20 vezes ao longo das 57 páginas desse documento!

Mas, além da questão do veto, há outros temas nebulosos, subjetivos, que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil. Também há disfuncionalidades que foram se consolidando. Assim, nessa tal regulamentação alguns pontos não deveriam estar ausentes: a) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo? b) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados? c) Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como? d) Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como? e) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o serão nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? f) Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais? g) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs? Quem é seu titular?

A regulamentação, todavia, não é tudo. Deve ser vista, apenas, como um primeiro passo. Para alcançar-se um novo patamar nessa dinâmica seria importante, também, avançar-se na forma de planejar, projetar, modelar … empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfield (como a Ferrogrão).

Aliás, o fato de (ainda) estarmos discutindo tal pendência (necessidade de regulamentação), pode até ser visto como um indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. Há inúmeras experiências mundo afora que poderiam ser tomadas como benchmarking. Destaque-se, p.ex, Austrália, USA e, principalmente Canadá.

Esses três países são exemplos inspiradores por, pelo menos, dois motivos: a) De um passado de tensões e conflitivo na relação com os povos indígenas, aborígenes, tradicionais (Hollywood que o diga!), hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja: demostram que, sim, é possível mudar; é possível redefinir rumos e práticas! b) Nenhum deles é signatário/ratificante da OIT-169. Isso demonstra que a Convenção não é o único instrumento para tratamento de tais questões. Não é condição sine qua non.

Todos os três têm detalhados manuais (”guidelines”; até mais de um: p.ex. Australia, USA, Canada) orientativos de como tratar a questão. Também inúmeros projetos infraestruturais com a participação dos povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) Desenvolvimento humano (educação e saúde; p.ex); b) Serviços públicos (acessos, energia, comunicação, p.ex); c) Cotas de empregos (nas obras) e implantação de empreendimentos conexos/associados (geradores de empregos, renda e tributos); d) Royalties (fundos); e) Preservação e restauração de sítios históricos específicos, com significado cultural e religioso.

No tocante a projetos e investimentos, propriamente ditos, vale examinar o exemplo do Canadá. Inclusive, incidentalmente vem de ser realizado, no último 8/ABR, na Bolsa de Valores de Londres, o “Canadian Indigenous Investment Summit” (evento periódico), no qual foram apresentados/discutidos dezenas de projetos de energia, mineração e infraestrutura (vale acessar o mapa dinâmico; online!).

4) QUE ESTRATÉGIAS DEVEM SER ADOTADASPARA A IMPLANTAÇÃO?

Há duas inspirações que, certamente, contribuem para definir-se uma estratégia, eficaz, para implantação da Ferrogrão:

Como premissa, vale resgatar o velho Einstein: “Insanidade (loucura) é esperar resultados diferentes fazendo sempre a mesma coisa”. Bom ponto de partida!

E, na busca de soluções, a sabedoria milenar chinesa pode nos ajudar: “Diante de impasses, mais importante que tentar uma solução, é formular o problema de forma diferente”. Aliás, consta que há ditado grego congênere: assim, se gregos e chineses chegaram a conclusões similares, deve-se suspeitar que aí deve haver sabedoria; não?

Como pontapé para esse debate, meia dúzia de sugestões:

a) Opiniões sempre existirão; mas se com mais informações, mais fundamentadas nós, brasileiros, devemos errar menos e acertar mais.
b) Primado da negociação; em oposição ao “lugar de fala”, ao hermetismo, à ideia de “veto”.
c) Regulamentação; alinhada tanto ao espírito e instrumentos da OIT-169 (pouco ou quase nunca comentados!), como às melhores práticas internacionais, de uma forma geral.
d) Seria muito útil a realização de missão/visita técnica a esses países para se conhecer a realidade de perto: preferencialmente plurais; envolvendo representantes de governos, do setor produtivo e das populações tradicionais.
e) Por que não encontros entres povos tradicionais brasileiros e desses países; na linha das missões/encontros entre empresários brasileiros e estrangeiros, quando para destravar o programa brasileiro de concessões rodoviárias, no início dos anos 1990?
f) Projeto piloto é a melhor forma de se experimentar e calibrar mudanças. E a Ferrogrão talvez seja o melhor “case” para tanto. Oportunidade de transformar um projeto ferroviário em um projeto de corredor de desenvolvimento; desenvolvimento sustentável, como estimulam as agências multilaterais.

Difícil? Sim. Impossível? Não!

Possivelmente um bom caminho para que, em breve, possamos enunciar a histórica frase como o Comandante Jim Lovell verdadeiramente a pronunciou: “Houston, wew HAD a problem!”; com o verbo no passado!

(*) Baseado na intervenção inicial do autor no debate da ANUT; ao lado de Guilherme Quintella (EDLP); Alex Carvalho (FIEPA); Edeon Vaz (Adecon).

[Periscópio nº 2609]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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Mais uma infraestrutura logística teve seu processo paralisado. Formalmente mais um sobrestamento; no elegante linguajar jurídico e formal para o abster, demorar, deter, não prosseguir, não tentar, retardar, suspender, sustar; acepções registradas pelo Dicionário do Aurélio.

Desta vez foi o arrendamento do terminal multipropósito do Porto de São Sebastião – PSS; o SSB-01. Antes dele, só nos últimos meses, já haviam sido sobrestadas as concessões das hidrovias do Tapajós, Madeira e Tocantins, e a da Ferrogrão. Para todos os efeitos, também o arrendamento do Tecon-10 no Porto de Santos.

As das hidrovias foram sobrestadas por articulação da Secretaria-Geral da Presidência da República e Ministério dos Povos Indígenas. A da Ferrogrão em duas instâncias: pelo STF, onde se aguarda a finalização de julgamento da ADI nº 6.553, em idas e vindas desde 2020; e pelo TCU (Processo nº 025.756/2020-6) – que posteriormente o “des-sobrestou”, ainda que mantendo condicionantes. E o do Tecon-10, em gravitação entre Antaq, Cade, TCU, MPOR e Casa Civil, no aguardo de uma decisão final (sem que, além disso, riscos de judicialização estejam ainda totalmente descartados).

Já o arrendamento do PSS o foi por meio do Of. nº 287/2026/SNP-MPOR ao DG da Antaq, em 8/ABR/26, solicitando “… o sobrestamento da análise das respostas às contribuições da consulta e audiência pública” (CP/AP nº 07/2025). Chama atenção que, exatamente uma semana antes, a SNP havia se manifestado em sentido oposto: encaminhado “…respostas, acompanhadas dos parâmetros e diretrizes, destinados à revisão do estudo…. com vistas à deliberação da Diretoria Colegiada dessa Agência e posterior remessa do SSB-01 ao TCU”; conforme registra o mencionado ofício, que ainda esclarece: “… no âmbito deste MPOR, encontram-se em discussão novas diretrizes e parâmetros relacionados ao arrendamento da área SSB01, com o fito de aperfeiçoar a modelagem e melhorar o atendimento público no serviço portuário”.

Em síntese: apesar de constarem dos planejamentos setoriais e quase todos do PAC; estarem presentes em cronogramas divulgados, em inúmeros discursos e entrevistas, difícil prever-se a conclusão dos processos das hidrovias, Ferrogrão, Tecon-10 e, agora, também do Porto de São Sebastião. E, assim, saber-se quando a logística brasileira poderá contar com tais infraestruturas em operação.

PSS:

Na verdade, e para o que conta, esse é apenas mais um sobrestamento da expansão e desenvolvimento do PSS; impedindo-o de contribuir para eliminação de gargalos e eficientização da logística do Sudeste e do Brasil. Ironicamente, trata-se de uma expansão com projeto elaborado, amplamente discutido em mais de uma centena de audiências e eventos públicos. Também licenciada ambientalmente: sim, já foi licenciada! Ademais, incidentalmente pelo mesmo Ibama designado para licenciar o SSB-01.

Inicialmente ele foi sobrestado quando os processos de arrendamento foram centralizados em Brasília (2013), como resultado da aprovação da Lei 12.815 (Lei dos Portos Vigentes): apesar de não ter sido selecionado pelo Governo para integrar o 1º bloco a ser oferecido ao mercado, até chegou a ser realizada audiência pública (AP nº 06/13); posteriormente tornada sem efeito pela Resolução ANTAQ nº 3.310/14, em função do Acórdão nº 3.661/13 do TCU.

Depois pela judicialização da LP (Inquérito Civil nº 14.0701.0000105/2011-9, arquivado em 30/NOV/2018). Posteriormente pela tentativa frustrada de conceder o PSS integralmente (2022) – na prática, modelando-o como um “TUPão”. Depois pela inexplicável diretriz/modelagem prevendo algo como uma “favelização” do porto (2024) – que praticamente comprometeria a implementação de terminais para navios de grande porte (contêineres, p.ex) e, assim, o usufruto do seu maior ativo: a profundidade natural de, no mínimo, 25 metros. Ultimamente por um modelo (2025/26) que, a despeito dos elogios formais (de praxe!), logrou receber críticas fulcrais na AP realizada em 26/JAN/26; crítica tanto dos “locais” como dos potenciais interessados; os “entrantes”.

Oficiosamente, as “novas diretrizes e parâmetros” em discussão no MPOR não estão associadas ao GT, recém-criado, para “rever regras sobre concessões de portos, aeroportos e hidrovias” no prazo de 90 dias. Mas, sim, à manutenção do berço e pátio público, mesmo após a “carência” de dez anos prevista na modelagem apresentada/discutida na AP de janeiro último (Cláusulas 2.2.2 e 7.1.2.3 da Minuta de Contrato). Ou seja, o PSS seguiria tendo instalações de uso público independentes do terminal multipropósito arrendado.

Se for isso, operadores (atuais), TPAs e Prefeitura terão vencido a queda de braço com os potenciais investidores interessados – armadores e suas operadoras portuárias, dentre eles. Curioso é que este sobrestamento teria conseguido, aparentemente, agradar ambos os polos dessa disputada: tanto os defensores do status quo, como os potenciais interessados defensores de que o leilão do SSB-01 só seja realizado após o leilão do Tecon-10.

Será sempre possível dizer que inexiste fato novo que justifique o sobrestamento (e, de fato, inexiste!): tanto as diferentes visões e propostas, como a disposição de luta dos “locais”, explicitada na recente AP, era conhecida já de algum tempo. Na verdade, no mínimo desde as APs de 2024 (Governo Lula) e 2022 (Governo Bolsonaro).

Mas, ao invés de se lamentar por tantos zigue-zagues, tantas tentativas e erros, a boa notícia é que os ajustes necessários não são tão complexos assim; conforme tratado por esta coluna já na semana seguinte à AP: “Porto de São Sebastião: a goiaba está madura!”, de 5/FEV26. Vale relê-lo, mormente aqueles interessados em detalhes!

Em síntese, antecipado no artigo, só havia uma definição imprescindível para que um Edital consequente pudesse ser publicado: arrendamento total x arrendamento parcial. Se efetivamente a opção do Governo passou a ser “arrendamento parcial” (terminal convivendo, permanentemente, com instalações de uso público), algumas pendências seriam, desde logo, desdobramentos dessa preliminar (como gates independentes), e algumas seriam simplificadas ou até poderiam ser tratadas/detalhadas em etapas posteriores (tipo direito de passagem da dutovia). Lógico que, por não fazer sentido no caso de um porto urbano, em funcionamento há várias décadas, operando navios de grande porte, difícil entender a exigência de aplicação da OIT-169 no processo; e, assim, seria de bom alvitre ser excluída.

TCU? Sua área técnica está bem a par do potencial, dos interesses, dos arranjos possíveis, da funcionalidade do PSS para a logística brasileira: uma célere tramitação é esperada.

Ah! Há uma outra definição, estratégica, que voltou a rondar o cronograma; a pauta: a (injustificada) vinculação dos leilões do SSB-01 e do Tecon-10. Mas essa depende, apenas, do governo: se o quiser, ainda é possível realizar-se o leilão do Porto de São Sebastião neste 2026; mesmo com Copa do Mundo e Eleições. Aliás, muito possivelmente até contribuindo para desatar nós que travam o processo do Tecon-10.

Para que o arrendamento do PSS se torne realidade, só falta incluir senso de urgência como variável na equação.

Emprestando slogan de conhecida marca esportiva: “Just do it”!

[Periscópio nº 2608]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“… e nessa altura,
como parte da rotina,
o piston tira a surdina
e põe as coisas no lugar”
[Piston de Gafieira – Billy Blanco]

Difícil imaginar; mas aconteceu: em duas semanas o artigo anterior da coluna, sobre as agruras da Ferrogrão, já está desatualizado. Exige uma errata ou, ao menos, uma complementação: AGU, FUNAI e, de novo o IBAMA deram suas contribuições para aumentar os bate-cabeças e fertilizar ações dos “pescadores de águas turvas” (expressão usual na Esplanada, há algumas décadas atras).

Paralela e adicionalmente, ações/manifestações no STF (ADI-5905), da Câmara dos Deutados (PL-10.678/18) e do judiciário (STJ e tribunais regionais), ainda que independentes e aparentemente desconexas, ajudam a aumentar a entropia do processo decisório. Esclareça-se: essa é outra ADI; não a sob relatoria do Min. Alexandre de Moraes (ADI nº 6.553) que, incidentalmente, volta à pauta para a plenária de 8/ABR próximo.

As experiências indicam, e manuais de boas práticas para implantação de empreendimentos infraestruturais recomendam a participação de diversas partes interessadas (“stakeholders”) nos respectivos processos decisórios. No caso de projetos “greenfield”, e/ou quando envolvem populações tradicionais em territórios na sua área de influência, ainda com mais razão e maior cuidado. Isso é sabido e deve ser praticado.

Nessa linha, no caso da Ferrogrão, década e meia depois de idas-e-vindas, já poderíamos estar bem mais avançados: poderíamos estar aprofundando análises e discutindo/negociando com as partes interessadas, p.ex, como maximizar o valor da FG sob dimensões diversas (desenvolvimento regional, transição energética, redução de emissões de GEE), como ocorre em diversos outros países (tema a ser desenvolvido em um próximo artigo).

Canadá à frente (o benchmarking usual); mas também Austrália e USA, aqui agregados como exemplos, ademais, por serem países de grandes territórios, de colonização contemporânea à brasileira, originalmente ocupados por inúmeras etnias indígenas/aborígenes e, a despeito de turbulências sazonais, não seria exagero considerá-los democracias consolidadas; certo?

A propósito: viagens/missões técnicas ao exterior são frequentes nos governos das 3 instâncias. Normalmente envolvem técnicos e autoridades públicas, mas também executivos privados. Por que não se organizar uma dessas missões (público-privada), específica, a um desses países, para examinar mais detalhadamente tais experiências exitosas? Tempo e recursos bem empregados. Fica a sugestão!

Poderíamos, também, estar modelando e negociando formas de maximizar os benefícios (emprego e renda, desde logo) para os cerca de 950 mil brasileiros (8,35% dos quais são indígenas – Censo/2022) que vivem nos municípios lindeiros ao projeto; cujas prefeituras, por sua vez, com maior receita tributária, poderiam viabilizar mais e novos serviços públicos. De igual forma, poderíamos estar estudando e discutindo melhores alternativas para governança do empreendimento; e/ou como melhor mitigar os impactos negativos (ambientais, econômicos e sociais), inexoráveis em empreendimentos infraestruturais, a par dos impactos positivos visados. Ou, avaliando e negociando formas de compensações e/ou, mesmo, de participações nos ganhos do empreendimento; como há inúmeros exemplos pelo mundo.

Mas não: seguimos embaralhados (cada vez mais embaralhados!) e nos debatendo (ainda) com questões mais basais. Definições mais primárias!

Qual o busílis?

A AGU, por meio de Recurso de Agravo de 12 páginas, protocolado no último 23/MAR, contesta cada um dos pontos do Despacho do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa no Processo nº 025.756/2020-6 do TCU (12/MAR). Em particular: a) Necessidade de submissão do despacho monocrático ao plenário do TCU (Item-81ss); b) Inexistência de exigência jurídica de licença prévia como condição para a realização do leilão (Item-36ss); c) Inexigibilidade de realização de CLPI antes da LP (Item-61, 66 e 68): “A jurisprudência do TRF-1 e do STJ indica que a consulta deve estar concluída antes da Licença de Instalação, e não antes da Licença Prévia” (Item-68).

Em meio às contestações, quase en passant, a AGU fornece uma informação nevrálgica e preocupante: a despeito do Ministério dos Transportes vir de anunciar uma política de aporte de recursos federais (diretos e/ou indiretos) para implantação de projetos ferroviários, por meio do mecanismo denominado “Viability Gap Fund – VGF”, a Ferrogrão não será contemplada: “… não deverá prever auxílio, aporte público ou aplicação de recursos derivados de investimento cruzado” (Item-71ss). Na prática, isso significaria que, ainda que liberado pelo STF, mesmo que cumpridas as exigências do TCU, ainda que realizadas as CLPI, mesmo que licenciado ambientalmente, passam a ser quase remotas as possibilidades de se ver sequer iniciada a implantação da Ferrogrão (ou até mesmo de haver interessados na concessão)!

Por seu turno, a FUNAI vem de revisar o Termo de Referência para a “componente indígena” do licenciamento ambiental da FG. Quatro aspectos merecem destaque no TR:

a) Inclusão de várias terras indígenas no escopo, algumas muito distantes, como a Capoto/Jarina (Mebêngôkre Kayapó, Tapayuna): 164,58 km do eixo da FG;

b) Inclusão de avaliação de impacto cumulativo – AIC na análise; esta definida como “… aqueles que resultam de efeitos sucessivos, incrementais e/ou combinados de uma ação, projeto ou atividade quando somada a outras existentes, planejadas e/ou razoavelmente antecipadas” (pg. 277 de “Avaliação de impacto ambiental – conceitos e métodos”, 3ª edição, de Luis Enrique Sánchez; uma das referências sobre o tema no Brasil, e sua obra algo como uma “Bíblia”).

c) Exigência dos “seguintes projetos e indutores de mudança” para a AIC: Ferrogrão, BR-163, MT-322, Hidrovia do Tapajós (supõe-se concessão) e dragagem emergencial do Rio Tapajós. Lavouras de soja, atividades ilícitas (garimpo, desmatamento, grilagem, pesca ilegal, extração ilegal de madeira). Terminal da Cargill em Santarem (um arrendamento em porto público). ETC Unitapajós, Hidrovias do Brasil, Cargill, Cianport, Rio Tapajós, Amport, “Bom Sucesso 01 e 02“; “Meu Recanto 02“; Embraps; Rurópolis; TOP; e Calha Norte. Todos com processos em tramitação na Funai. Registro: esse é o “rol mínimo” (Item VII-3)!

d) Definição de metodologia (Item-2): “…deve observar os Protocolos de Consulta dos distintos povos indígenas (CLPI da Convenção OIT-169), bem como subsidiar a análise integrada dos impactos cumulativos (aditivos e sinérgicos) resultantes dos empreendimentos (instalados, planejados ou previsíveis) para a área do entorno das terras indígenas, levando-se em consideração a garantia da reprodução física, social, cultural e espiritual dos povos indígenas”.

O IBAMA aparentemente tem visão distinta do processo e, se por coincidência ou não, apressou-se a explicitá-la ao responder (20/MAR/26) consulta sobre a rodovia BR-319/AM/RO (processo congênere): “…informa-se que o Ibama reconhece a relevância da OIT-169, da qual o Brasil é signatário. Contudo, conforme entendimento técnico consolidado no âmbito da Diretoria de Licenciamento Ambiental, não compete ao órgão ambiental licenciador implementar a CLPI, nos moldes previstos na referida convenção, no âmbito dos processos de licenciamento ambiental…”. De quem, então, é a competência?

A ADI-5905, da PGE/RR, em análise pelo STF, argui a constitucionalidade “do art. 6º-1, art. 13-1 e 2, art 14-1 e 2, art. 15-2 da OIT-169…”: pede, no cerne, o “reconhecimento da invalidade jurídico-constitucional” de tais dispositivos; pilares centrais da Convenção. O PL-10.678/18, de autoria da Dep. Erika Kokay (PT-BSB) e relatoria da Dep.Talíria Petrone (PSOL-RJ), já aprovado na comissão, propõe regulamentar a CLPI; no mérito ampliando-lhe o escopo. Já o STJ, conforme jurisprudência mencionada no Agravo da AGU, condiciona sua aplicação: “A OIT-169 é expressa em determinar, em seu art. 6º, que os povos indígenas e tribais interessados deverão ser consultados”; mas destaca condições: “sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente“. Quais, então; no caso da FG?

Com esse pano de fundo, falar-se de previsibilidade, segurança jurídica e projeto de estado beira uma ficção; não? No mínimo uma licença poética. Não parece estarmos entre uma governança estocástica e uma regulação quântica?

Vale o entendimento do TCU ou da AGU? Da FUNAI ou do IBAMA? Da PGE/RR ou dos órgãos ambientais? É possível conciliar essas divergências?

Aliás, vale a pena cotejar-se os entendimentos de cada um desses órgãos do estado brasileiro com o “Toolbox” da própria OIT, com subsídios para a interpretação e aplicação da Convenção nº 169. Uma convenção, registre-se, majoritariamente latino-americana: dos 24 entre os 193 países-membros da ONU que a ratificaram, 15 são do nosso continente (apenas 1 é africano e 6 europeus).

Há saída?

Sim! Há necessidade de protocolos específicos para cada empreendimento. Entretanto, como primeiro passo (imprescindível e inadiável), urge uma regulamentação geral dos ritos e instrumentos para aplicação da OIT-169 no Brasil, como balizador dos protocolos (individuais). Quando mais não fosse, porque o próprio IBAMA, por duas vezes, em sua resposta citada, reconhece tanto essa lacuna como, implicitamente, a insuficiência da mencionada Portaria Interministerial nº 60/2015 (focada no Ministério da Saúde e suas interfaces com FUNAI, FCP e IPHAN dentro dos processos de licenciamento ambiental: nem OIT nem CLPI são mencionadas): “… reitera-se que a definição sobre a realização da CLPI, nos termos da Convenção nº 169 da OIT, e sobre o ente responsável por sua condução constitui matéria de âmbito estatal mais amplo, ainda pendente de regulamentação específica”. E acrescenta: “…especialmente diante da ausência de regulamentação específica pelo Poder Executivo Federal quanto aos procedimentos, momento de realização e autoridade responsável por sua condução”. Poderia ser mais claro?

Há muitos temas a serem regulamentados. Mas, já das divergências apontadas, é possível dizer que ao menos esses oito não podem estar ausentes:

1) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo?

2) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados?

3)  Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como?

4) Consultar: Qual a implicação? Abrange possibilidade de veto? Ou visa “compatibilização de interesses”? Ou, ainda, a consulta tem como escopo também o “se”, ou apenas o “como” (implantar)?

5)  Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como?

6) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o serão nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? Essa avaliação será exigida apenas para a FG ou para todo e qualquer empreendimento infraestrutural?

7)  Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais?

8) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs?

Urge tal regulamentação, sob pena de projetos infraestruturais no País seguirem patinando, postergados para as próximas décadas/gerações ou, até, inviabilizados. Projetos ferroviários, hidroviários, portuários, rodoviários, dutoviários, foco do noticiário recente; mas também de geração e transmissão de energia, telecomunicações, etc.

E não apenas na Amazônia e áreas de florestas. A OIT-169, p.ex, surpreendentemente, vem de ser incorporada à modelagem do Porto de São Sebastião-SP (Seção-F, Ambiental, do EVTEA): um porto urbano, em funcionamento (inaugurado há 71 anos – 1955), vizinho de um TUP onde mega-petroleiros são atendidos desde 1976; e, se não bastasse, para um projeto de expansão! Lembrando: a OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”!

E mais: não apenas impactando (negativamente) a economia do País e o desenvolvimento regional; mas também privando as próprias populações tradicionais/indígenas de serem beneficiadas; como no Canadá, USA, Austrália, consideradas as melhores referências internacionais no encaminhamento de projetos com esse perfil. Uma curiosidade: nenhum dos 3 países é ratificante da OIT-169!

Mas, como o Brasil o é, ao menos até 2032 tem o dever de aplicá-la. Responsável e consequentemente… o que, sem regras claras e estáveis, é muito difícil. Quase impossível.

Regulamentação já!

[Periscópio nº 2607]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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