Não vou fazer nenhum apelo apaixonado e inconsequente, em busca do preciosismo na gestão do recurso público, recurso vindo de tributos e taxas pagos pela população, que deles não usufrui na forma adequada de qualidade de vida pelo que pagou.

Trago pontos de vista desenvolvidos ao longo de minha vida profissional ligada ao desenvolvimento de instituições em sua maioria, Prefeituras.

Seja como coordenador ou membro importante dos times encarregados de desenvolver e propor e/ou implantar propostas importantes para as cidades e para os Prefeitos, seja em seus mandatos ou mesmo em suas campanhas eleitorais

Desde Planos e propostas de Campanhas Eleitorais, Planos de Governo, Planos Diretores, Reformas Administrativas, Promoção de Desenvolvimento Institucional, Gerenciamento da Implantação de Planos de Governo, Programas de obras e serviços para combate a inundações urbanas, melhoria do atendimento de creches, postos de saúde, escolas de educação infantil, melhoria no transporte público e suas  tarifas, estudos sobre as despesas correntes municipais e seu fatores geradores  e dependências principais.

Em resumo, um apaixonado por assuntos de governo majoritariamente municipal em cidades de Grande Porte como São Paulo, Lima, Quito, Caracas, São Bernardo do Campo e outras menores, mas não menos significativas, através da assessoria técnica a Governos Municipais da Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM.

A implantação de planos e propostas sempre inspiraram a curiosidade deste mestre engenheiro de produção. Sua dissertação de Mestrado ilustra isto:

“Contribuições ao Entendimento do Problema Sociotécnico da Implantação”

Nesta tese que abrangeu todos os tipos de organização, inclusive as públicas, propus a visão do tema pelo ângulo de um Processo Decisório envolvendo os indivíduos, os Departamentos e Grupos e a Organização como um todo, sempre referenciados a objetivos definidos de produção ou melhorias necessárias aos objetivos da organização referida. No caso de Prefeituras, visávamos as obras e serviços demandados pela população e assumidos pelo Prefeito em exercício.

A proposta feita nesta tese adotou a análise de resultados práticos e concretos do processo decisório, como contribuição efetiva para os objetivos de produção buscados.

Sendo assim postulamos como componentes do Processo Decisório:

O Planejamento ou a decisão Planejada e seu objetivo como primeira etapa do processo decisório, seguida da qualidade deste plano e do seu nível hierárquico e do seu peso na vida da organização e como componente final o grau de implantação conseguido.

PLANO>PROJETO>IMPLANTAÇÃO>OPERAÇÃO

O valor da decisão se medirá, ao final, pela sua contribuição para o objetivo maior da organização incluindo aprovação eleitoral e mesmo sobrevivência e competitividade no caso de empresas, variando de negativo a positivo em uma escala contínua e de avaliação, ou seja, de mais ruinosa a mais exitosa.

Um resultado nulo ou negativo, significava: Apesar de todo esforço de planejamento, toda a autoridade hierárquica envolvida, toda a equipe competente trabalhando e a toda qualidade empregada, não há como não atribuir na escala elegida para medir o resultado, a nota negativa ou zero, se nada se conseguiu avançar na direção do resultado pretendido ou até mesmo recuar na escala no caso de prejuízos para a Organização.

Normalmente o fator importante é a implantação, cujo fracasso ou não realização, reduz a cinzas muitas boas intenções.

Um resultado muito negativo poderia representar necessidade de revisão do processo ou até, no limite, a ruína ou falência e extinção da organização ou empresa ou perder a eleição e o mandato.

Gestão pública ou da coisa pública aqui é entendida como processo decisório voltado para produzir com eficiência e eficácia, processos e serviços que beneficiem o interesse público e a sociedade.

Definição abrangente e lírica que, na maior parte das vezes, não passa de um belo discurso de boas intenções.

Atender ao interesse público e ser reconhecido por isto, não é coisa simples, muitas vezes depende mais da imagem que se cria do que a aferição real do que se conseguiu.

Discursos mirabolantes criando sonhos nos eleitores, com promessas públicas que de vagas e platônicas, estão isentas de qualquer aferição mais séria do que a do marketing, ajudado pela memória curta e tolerância dos eleitores.

Para um engenheiro familiarizado com organização da produção, se não se pode definir e medir, a promessa vaga não faz parte do processo produtivo real e concreto. Melhor se encaixa na categoria das narrativas para vender ilusões e captar votos.

Não temos o poder de fazer um “recall” ao longo do mandato e nem Tribunal de Mérito, só Tribunal de Contas, e isto cria o ambiente nebuloso de cobrança de efetividade produtiva de um governo.

A atenção dos Controladores e Auditores Públicos atuais, está no esforço de exercer o controle das contas e da corrupção ou simplesmente do uso do dinheiro público fora das regras contábeis e jurídicas. Como sabemos, por exemplo, pelos escândalos recentes da Lava Jato, nem sempre com bons resultados.

Nossa sociedade está sem defesa efetiva contra um mau governo. Parâmetros de qualidade difíceis de medir, planos que não se implantam, obras inconclusas, equipamentos de educação e saúde que não operam ou operam mal.

A atuação é dividida entre três níveis de Governo, embora nas cidades, o governo municipal seja o mais importante e influente. Por mais que se procure transferir responsabilidades e se isentar, o Município é que está mais próximo da população e de suas cobranças.

MUITOS PLANOS, DISCURSOS E PROMESSAS NÃO CUMPRIDAS E NÃO COBRADAS.

Planejamento que não chega ao chão ou ao cidadão, é uma não decisão.

Papel pintado e frases bonitas e politicamente corretas, arrancam aplausos dos entendidos e depois que cumprem sua apresentação, começam a derrapar na implantação dos instrumentos a saber: O Plano de Governo; O Orçamento; A Legislação de zoneamento e de ocupação do solo: O Código de Edificações; Atualização de Tributos e da Planta de Valores.

Os investimentos previstos precisam de gerenciamento de cada empreendimento, desde as reservas de verbas, do projeto, do terreno, da licitação, da obra, do pessoal e dos equipamentos.

Contrariamente ao que muitas vezes observei, não se pode focar a ação somente na execução de uma obra contratada, mas sim nas ações e prazos anteriores, paralelos e nos posteriores a sua execução. Não só pela clareza de que a obra deve operar para fazer valer seu benefício social, mas principalmente pela utilização do recurso mais importante de um governo, a saber:

O PRAZO DO MANDATO

Prazo que se consome antes de contratar a obra ou serviço e para fazer que funcionem e operem oferecendo serviços de qualidade.

O objetivo não pode ser só a obra, mas a obra prestando o serviço e o benefício social  a que se destina.

A ineficiência de um governo em termos de produção do máximo de benefícios com os recursos financeiros e de mandato disponíveis, tem como causas mais frequentes:

• Atuação descoordenada;
• Falta de visão do objetivo final;
• Falta de cobrança por realizações e méritos;
• Muito controle e pouca efetividade;
• Cegueira quanto a custos de atrasos e paralisações na disponibilização de benefícios públicos.

O PRAZO DE UM MANDATO É O RECURSO MAIS IMPORTANTE DO GOVERNANTE.

ADMINISTRANDO DESPESAS

As despesas correntes, são as limitadoras da capacidade de atuação de um mandato por serem limitadoras da capacidade de investimento.

Conforme demonstrei em trabalhos publicados desde a década de 80, as despesas reais de manutenção e operação de uma prefeitura municipal, não evoluem na dependência só da inflação ou gastança deste ou daquele prefeito, mas sim, em termos reais, são função do habitante ou munícipe adicional. Devemos ter a variável demográfica sempre no foco quando olhamos no longo prazo. (@)

A melhor aplicação do dinheiro público é no enfrentamento de carências públicas, via realização de benefícios viáveis e de qualidade, no menor prazo possível e não na melhor aplicação financeira dos recursos em caixa.

O CONTROLE INTERROMPENDO E ATRASANDO BENEFÍCIOS PÚBLICOS.

Interromper o andamento da implantação de um benefício em face de suspeita de ilegalidades de qualquer ordem, deve ser uma decisão de caráter excepcional para não causar dano irreparável ao benefício social almejado.

Este dano, mesmo que não percebido ou medido, é um certificado de incompetência do poder público, aí incluídos os de auditoria.

Defendo reforçar e priorizar a fiscalização e auditoria a posteriori evitando obras paradas que não só custam mais, mas principalmente causam atrasos deletérios e irrecuperáveis aos benefícios sociais.

Ciscos e amendoins não devem paralisar benefícios necessários por suspeitas muitas vezes inexistentes e de pouca relevância.

Ministério Público, Tribunais de Contas e Judiciário, nem sempre estão imbuídos desta visão.

Defendo que o gestor público e os controles a que tem que se submeter, devem respeitar a presunção de inocência para deixar fluir sua governança.

O gestor público não pode ser considerado um corrupto salvo prova em contrário.

Merece a presunção da inocência.

O mesmo para sua equipe e seus funcionários.

Embora o gestor tenha que enfrentar quadros de pessoal nem sempre comprometidos com suas intenções e sua retidão no trato da coisa pública.

Os funcionários estatutários cumprindo tabela, sem desafios de mérito além do tempo de serviço, devem ser estimulados a ser proativos e produtivos.

Os de confiança ou mesmo os estatutários mais dedicados, convivem com o alto risco de processos e danos a sua reputação funcional pelos órgãos de controle como os Tribunais de Contas, o que os atemoriza e os imobiliza e os faz evitar inovações e melhorias que coloque em risco sua carreira e sua progressão salarial e funcional.

Isto resulta na seleção perversa dos que resolvem se dedicar ao serviço público, afastando os competentes e honestos e atraindo e privilegiando aventureiros ou carreiristas.

João Alberto Manaus Corrêa (J Manaus)

Engenheiro Civil, Mestre Engenheiro de Produção, 76, Histórico de atuação profissional nas áreas de Planejamento Urbano, Drenagem Urbana, Desenvolvimento Institucional, Transporte Urbano, Portos e Habitação Popular.

Atual Presidente da Herjacktech  Tecnologia e Engenharia; Consultor Nacional e Internacional, Diretor Executivo do Centro de Comércio da FECOMERCIO; Membro do Núcleo de Estudos Urbanos da Associação Comercial de São Paulo; Membro do Conselho Editorial da Revista dos Transportes Públicos da ANTP; Conselheiro do IDELT ( );Exerceu mandatos de Presidente do CAP (Conselho de Autoridade Portuária) de Santos, Vice Presidente e Presidente do SINAENCO SP (Sindicato das Empresas de Consultoria em Arquitetura e Engenharia); Colaborador da Fundacion Frederich Ebbert no Peru.

Associado do IDELT e membro do Conselho Consultivo.

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A mesmice

Escrever sobre enchentes e engenharia sem questionar o que fizemos  ou aprendemos no passado e em especial no ultimo período de chuvas não condiz com o pensamento lógico do engenheiro . No entre pico de chuvas e fora do foco da mídia, quais foram os esforços significativos de preparação  para enfrentar o próximo período?.

A mídia e os formadores de opinião, a cada enchente em São Paulo poderiam perfeitamente poupar imaginação em suas surradas chamadas  (alias é o que ocorre).

“Fomos surpreendidos pela maior chuva dos últimos xx anos”

“A culpa é da população que deixa lixo e entulho nas ruas”

“A cidade está impermeável”

“A ocupação de morros e várzeas em áreas criticas devem ser evitados”

“Piscinões são (ou não) a solução”

“ Bombeamento em áreas inundáveis, limpeza de córregos, desratização, código de obras defasado, falta canalização, etc, etc.”

Planejamento, Projeto, Obras, Manutenção e Operação (Alem de atuação emergencial com Defesa Civil e Assistência Medica e Social) seriam os temas acertados  a serem abordados e reconheçamos são sempre tangenciados.

Os investimentos na calha do Tiete, as obras de retardamento de picos de cheia são exemplos de ações estruturantes em drenagem cujo mérito não pode ser questionado;

O que se questiona após as recentes chuvas, é se a atuação como um todo em prevenir e lidar com a ocorrência, poderia ser melhorada.

Em minha sofrida experiência com programas de defesa contra enchentes nos Municípios de São Paulo e São Bernardo do Campo, frente a sucessivas frustrações, me propus a questão:

O que pode a engenharia no caso das enchentes urbanas?

A colheita de resultados dos esforços da Engenharia e da Gestão Publica em enchentes urbanas, trazem a luz temas que recomendam uma grande dose de humildade.

Os administradores têm toda razão em argumentar que fizeram sua parte, antecipando a execução de obras para “equacionamento do problema”.
Os Engenheiros dirão que adotaram as melhores praticas e estão respaldados em Normas e que faltam obras e “vontade política”.

Os resultados não são bons e é hora de começarmos a questionar com firmeza se fizemos a lição de casa.

Não há como negar que indícios claros já estão presentes há muito tempo  clamando por uma conciliação de conceitos e objetivos buscando uma ação coordenada e realista por parte de todos os envolvidos.

Enchente é um tema multidisciplinar envolvendo distintos atores no antes, no durante e no depois da enchente e principalmente ao longo de diferentes governantes e mandatos.

Os resultados e o clamor público apontam para insuficiência ou ausência de providencias, resultando em duro golpe na avaliação dos administradores, dos engenheiros ou dos técnicos e administradores envolvidos.

Isto salta aos nossos mais do que avisados olhos, por exemplo:

• Quando a canalização de um córrego adia a inundação, mas piora o efeito quando ela ocorre. Este adiamento torna a população descuidada e despreparada;
• Quando canais transbordam com a ocorrência de chuva inferior a adotada no projeto;
• Quando canais transbordam com a ocorrência de chuva superiores a adotada no projeto e nada deste evento foi considerado no projeto (projeto canaliza, adia  mas não evita enchente);
• Quando áreas potencialmente inundáveis não são demarcadas antes da ocorrência de inundações primeiras;
• Quando a chuva de projeto de córregos secundários é inferior adotada para os principais, assume que eles são menos importantes frente a chuvas que sim podem ocorrer em qualquer micro bacia;
• Quando pontos de inundação se formam por assoreamento ou entupimento das galerias e canais.

Que tal começar a questionar a que vem a Engenharia e torna-la mais abrangente na ocorrência de eventos?

De plano reconhecer que projetos e obras de engenharia mitigam, melhoram, adiam, mas não resolvem, como não tem resolvido, a esmagadora maioria dos problemas em área urbana.

A chuva de projeto é ao fim e ao cabo um jogo contra a Natureza (Humana e governamental também).

Está na hora de colocar isto de forma clara para a população. Esta na hora de questionar esta chuva considerando mais segurança com perguntas do tipo:

Quanto custa a mais aumentar a chuva de projeto (velha analise de sensibilidade)?;

Podemos incorporar o lixo e assoreamento nos cálculos?;

Podemos delimitar e falar em área inundável para além da chuva de projeto?;

Que fazer com o povo dentro desta área inundável antes e na ocorrência do evento?;

Como viabilizar dialogo com a  população e com o setor imobiliário e securitário.

O custo da transparência

Como dizer para a população que apesar do gasto, existe a  possibilidade de inundação?.

O setor imobiliário nas áreas ainda não inundadas,  mas com risco de,  teria de considerar providencias de minimização e rever valores de mercado dos imóveis.

No setor securitário, o impacto atuarial seria na revisão de acidentalidades e seu custo.

O cálice amargo

Estes elenco de temas sem duvida trazem a nós  engenheiros, geólogos e demais profissionais formados para resolver problemas,  o gosto amargo de conviver com resultados bem aquém dos necessários e projetados.

O consolo (ainda pequeno) é que fomos educados para aprender com a mãe natureza e tentar fazer a população conviver com ela, com o mínimo risco e o máximo de desfrute das vantagens da cidade.

Aprender a cada dia e a cada evento a conviver e respeitar a Natureza. Ela simplesmente é!. Não é boa nem má e não tem partido. Errar menos e minimizar catástrofes neste relacionamento pode ser definida como a maior aspiração quando lidamos com forças cataclísmicas em eventos naturais do tipo trombas d’água, terremotos, tsunamis, vulcões e nevascas, sejam estes ligados ou não ao aquecimento global.

 João Alberto Manaus Corrêa, MSc. Engenharia, diretor-presidente da Herjacktech Tecnologia e Engenharia Ltda.

http://www.herjacktech.com.br/

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Livrar margem para investimentos faz parte (ou deveria fazer) do interesse político de cada mandato e mandatário em qualquer esfera de governo e interessa à engenharia pela irrigação de projetos e obras que isto representa, seja no mercado de obras novas, seja no de manutenção e operação.

Para efeito deste artigo, tal margem será referida como:

Capacidade de Investimento = Receita Corrente Líquida – Despesa Corrente Líquida – Pagamento de dividas.

Esta margem já tendeu a zero na década de 80 e se não atentarmos teremos, em curto prazo, a repetição deste cenário face ao crescimento das despesas não acompanhadas pelo aumento das receitas.

São as despesas correntes anuais as principais responsáveis pelo estreitamento da capacidade de investimentos do setor público, mas seu ataque demanda muita competência pela força inercial que a mesma tem demonstrado ao longo dos anos.

Os recursos para projetos e obras dependem desta margem que, quando muito, se situa na ordem de 20% da receita tributária (haja otimismo!).

Trazemos à luz algumas constatações no sentido de pacificar e medir as causas mais significativas da evolução das despesas correntes do Setor Público.

A preocupação com o crescimento das despesas correntes (pessoal, manutenção e operação) dos Estados e Municípios, principalmente em último ano de mandato, fomentou a edição da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

Nos trabalhos citados nas referências bibliográficas ao final, está demonstrada a necessidade de analisar o comportamento destas despesas e lançar luz sobre alguns parâmetros conceituais pouco abordados na Contabilidade Pública Tradicional.

A maioria dos recorrentes discursos e promessas de reduzir despesas são pulverizados em seguida, pela dura realidade das contas e dos balanços.

INVESTIMENTO DIMINUI A CAPACIDADE DE INVESTIMENTO?

O que sempre nos incomodou foi o fato de que se está ignorando que a realização de investimentos tão buscados vai resultar em crescimento da despesa corrente anual. Este crescimento irá pressionar a arrecadação, diminuindo sua margem para investimento e para endividamento.

Em trabalhos publicados em 1979 e 1982, respectivamente, abrangendo dados de dez balanços no período 1968 a 1977, foi estabelecido de forma estatística que esta ligação existia e estava na ordem de 15 centavos de incorporação nas despesas correntes anuais para cada Real investido pela PMSP. Outras conclusões foram:

Estabeleceu-se também que estas despesas, tanto de investimento quanto de custeio, eram função, no caso Municipal, da poderosa variável da população. Ou seja, quem justificava estatisticamente o crescimento do custeio era o investimento. Investimento explicado por uma variável mais potente ainda, ou seja, a POPULAÇÃO.

Ao longo dos dez anos analisados ficou demonstrado que as funções de governo mais importantes como geradoras de despesas correntes eram: serviços urbanos, educação e saúde.

A metodologia adotada para estabelecer estas correlações está disponível nas publicações citadas na referência bibliográfica. Foi aplicada ao Metrô de São Paulo, no período entre 1976 e 1990, com resultados consistentes e pode ser recuperada e novamente aplicada a cada tipo de Organização, seja ela pública ou privada.

Para ilustrar as afirmações, apresentamos algumas regressões estatísticas obtidas na época, que embora careçam de atualização ilustram a dependência do custeio anual da variável investimento acumulado, como uma aproximação da formação do patrimônio a ser mantido e operado. No caso da PMSP, a aderência foi superior à do Metrô em grande parte, porque estávamos considerando dados de início da operação da Companhia.

Visão Gráfica da Evolução do Custeio da PMSP

Afirmação possível: cada dólar investido acresceu 15 cents às despesas anuais de custeio.

Visão Gráfica da Evolução do Custeio da Companhia do Metrô de São Paulo.

Afirmação possível :cada dólar investido acresceu 4,2 cents às despesas anuais de custeio.

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PODE ESTAR CONTRIBUINDO PARA UMA CRISE FISCAL?

Quando nos referimos à Responsabilidade Fiscal, temos que considerar não só a Lei Complementar Nº 101, de 4/5/2000 (LC 101), mas também a Lei n° 10.028 de 19/10/2000. Ambas as leis focam sua preocupação no equilíbrio fiscal estabelecendo limites, penalidades e restrições para dois itens principais: despesas com pessoal e despesas com endividamento e serviço da dívida.

Este equilíbrio deve ser projetado para dois anos posteriores ao exercício orçamentário. Quando trata das despesas obrigatórias de caráter continuado, a LC 101 estabelece em seus artigos 16 e 17 as alternativas para enfrentar os aumentos continuados das despesas para reequilibrar o orçamento: aumento permanente da receita ou redução permanente da despesa.

A parte mais importante das despesas correntes são as despesas com pessoal, que tem tetos fixados em 50% para a União e 60% para Estados e Municípios, percentuais referidos a receitas correntes líquidas (deduzidas transferências e arrecadações previdenciárias). Sendo assim, podemos perceber a intenção de manter, dentro destes parâmetros, o equilíbrio do orçamento com manutenção ou incremento de uma capacidade de investimento capaz de prover as melhorias demandadas pela população.

Aqui temos que colocar as nossas ponderações com referência ao espírito da Lei, abrangendo: Se tanto o crescimento da população como o investimento induzem ao aumento de despesas correntes, é de se esperar que estes limites, impostos para serem seguidos, necessitem de aumento real de receitas em velocidade compatível com este crescimento.

A valer a regra dos 15 centavos marginais de crescimento por real investido, ou 15% do investimento, poderíamos afirmar que, para o caso de um órgão com 20% de capacidade de investimento estaríamos considerando um aumento anu al de 3% (0,2x 15%) nas despesas correntes a serem compensadas com ampliação da receita.

Podemos agora ampliar nossa preocupação para outros níveis de governo, como o estadual e o federal.

As funções de natureza social, como segurança, educação e saúde, tendem a ficar com o serviço público, o que agrava o cenário das despesas correntes.

A contenção de gastos correntes sabidamente inelásticos e a busca por recursos externos ficam como alternativas de impacto pouco confiáveis para ampliação e/ou manutenção da capacidade de investimento. Restam as alternativas de ação referidas a receitas, cujas evidências podem ser observadas pelo aumento da carga tributária, seja com aumento de alíquotas, seja com ampliação da base contribuinte, seja com aumento da eficiência da fiscalização ou ainda da transferência de despesas para a iniciativa privada.

A carga tributária média por habitante nem sempre é referida, havendo preferência de sua comparação com o PIB. Defendo, no caso de serviços públicos, fazer a abordagem pelo tributo médio por habitante, referido a uma qualidade dos serviços.

A renda da população e das empresas está dando sinais de que sua elasticidade é limitada.

A tendência atual é transferir a despesa e a receita de alguns serviços para a iniciativa privada na tentativa de conter gastos contabilizados no orçamento. Em muitos casos, sem aliviar a contrapartida de arrecadação, elevando o tributo médio por habitante e distorcendo sua contabilização.

A situação, após dez anos de edição da Lei, demanda atenção para determinar até que ponto a intenção de criar uma responsabilidade fiscal trouxe resultados e que impactos podem advir da aplicação da Lei sem o aperfeiçoamento da mesma, com destaque para os impactos sobre a carga tributária média, principalmente em orçamentos de Prefeituras Municipais bastante carregadas  com atribuições constitucionais após 1988.

João Alberto Manaus Corrêa

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• CORRÊA, JOÃO ALBERTO – “Análise de Índices Marginais Aplicada a Empresas de Transporte – O caso da Cia. do Metrô de São Paulo” – In: Anais do VII Congresso da Associação Nacional de Pesquisa e Ensino em Transportes – São Paulo, SP – 1993.
• CORRÊA, JOÃO ALBERTO et Alii – O Custo de Governar In: Cidade – Revista de Ciência e Tecnologia Municipal – Vol. nº 01 – São Paulo – jan./mar. 1982 – pg. 40-43.
• CORRÊA, JOÃO ALBERTO – Análises estatísticas da estrutura e evolução dos custos de operação na Administração direta da Prefeitura do Município de São Paulo. In: Engenharia Municipal nº 77 – São Paulo – Sociedade dos Engenheiros e Arquitetos Municipais de São Paulo – 1979 – pg. 20 a 26.
• CORRÊA, JOÃO ALBERTO et Alii – Estudo da Relação Produto e Custo Médio por Habitante do Município de São Paulo in: Série Informações e Apoio ao Planejamento 2. Custos de Urbanização. São Paulo – COGEP – 1978 – pg 127 a 219.

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A RELEVÂNCIA DO TEMA

Mencionar Planejamento Público sem mencionar LDO e PPA, seria como erguer edifício em cima de fumaça. Tratar o Orçamento e a Execução Orçamentária como peças que se esgotam em si mesmo esquecendo os balanços, seria no mínimo um exercício de cegueira, para planejadores públicos.

Voltar uma visão para a execução orçamentária contida nos balanços, com olhos de planejador, foi o desafio que nos propusemos com o objetivo de começar a buscar indícios concretos do comportamento das contas e sua utilização como instrumentos e ferramentas de planejamento. Haveria alguma lógica embutida nos números dos balanços, que nos pudessem,  ainda que a revelia de mandatos, nos dizer algo? Que lições se escondem nos balanços públicos, obrigação legal e peça de uso limitado ou nulo quando de planejamento se trata.

Tomamos como exemplo o caso da PMSP (Prefeitura do Município de São Paulo), da qual guardo boas recordações profissionais como planejador e onde iniciamos as primeiras indagações sobre os números apresentados pelos balanços e cuja resposta poderia dar alguma luz sobre o comportamento do órgão de forma global e independente de mandatos ou de visões de curto prazo.

Foi de valia termos no passado desenvolvido e aplicado um tratamento estatístico buscando quantificar eventuais relações causais entre gastos e a população.

Algumas destas indagações foram mantidas no presente e nos permitem apreciar de forma holística a Prefeitura e seu comportamento em face de investimentos e despesas correntes.

Indagamos:

1. Investimento gera despesa corrente que se incorpora de forma permanente aos custos anuais?
2. Existe relação entre gastos de investimento e de despesas correntes com a população?;
3. Se existe pode ser quantificada?;
4. Como se comportam ao longo do tempo?
5. A LRF influenciou esta relação?

Fonte de dados:
Secretaria das Finanças do Município de São Paulo – Período 1994 a 2003
Sistema de Execução Orçamentária  da PMSP NOVOSEO –Período 2004 a 2011

INVESTIMENTO GERA DESPESA CORRENTE QUE SE INCORPORA DE FORMA PERMANENTE AOS CUSTOS ANUAIS?

São as despesas correntes anuais as principais responsáveis  pelo estreitamento da capacidade de investimentos do setor público, mas seu ataque demanda muita competência pela força inercial que a mesma tem demonstrado ao longo dos anos.

Os recursos para projetos e obras dependem desta margem. A preocupação com  o crescimento das despesas correntes (pessoal, manutenção e operação) dos Estados e Municípios, principalmente em último ano de mandato, fomentou a edição da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

Trazemos à luz algumas constatações no sentido de tentar medir as causas mais significativas da evolução das despesas correntes do Setor Público, tomando como exemplo a Prefeitura da Cidade de São Paulo.

Nos trabalhos citados nas referências  bibliográficas ao final, foi analisado o comportamento destas despesas e obtidos alguns parâmetros conceituais pouco abordados na Contabilidade Pública tradicional.

Em trabalhos publicados em 1979 e 1982, respectivamente, abrangendo dados de dez balanços no período 1968 a 1977, foi estabelecido de forma estatística que investimento causava aumento da despesa corrente anual  e estava na ordem de 15 centavos de incorporação nas  despesas correntes anuais para cada Real investido pela PMSP.

EXISTE RELAÇÃO ENTRE GASTOS DE INVESTIMENTO E DE DESPESAS CORRENTES COM A POPULAÇÃO?

Estabeleceu-se também que estas despesas,  tanto de investimento quanto correntes, eram função, no caso Municipal, da poderosa variável da população. Ou seja, quem justificava estatisticamente o crescimento do custeio era o investimento. Investimento explicado por uma  variável mais potente ainda, ou seja,  a  POPULAÇÃO.

Ao longo dos dez anos analisados ficou demonstrado que as funções de governo  mais importantes como  geradoras de despesas correntes eram:  serviços urbanos, educação e saúde.

Uma das principais conclusões des­ta pesquisa de índices técnicos foi que não existe significação na afirmativa de que o valor de custeio anual, ou mesmo a alteração desse valor em relação a exercício passado, seja função de investimentos realizados neste exercício ou em exercícios anteriores.

A QUANTIFICAÇÃO COM BASE NA FORMAÇÃO E MANUTENÇÃO DO PATRIMÔNIO

A li­gação de custeio com investimento só alcançou significado quando se agregou o conceito de manutenção do patrimônio, ou seja, o custeio seria função do patrimônio (bens) de uso público, especiais ou dominiciais, a serem mantidos e operados.

Este conceito foi aproximado pelo valor do investimen­to acumulado, independentemente do período em que foi feito. Além disso, só o fato de lidar com esses valores ele­vou o nível de explicação do custeio pelo investimento para patamares bas­tante altos, permitindo o estabeleci­mento de uma relação bem definida entre as duas variáveis, considerados os dados disponíveis.

Outro índice elevado de explica­ção do custeio foi revelado pela variá­vel população, com uma explícita liga­ção entre o número de habitantes e o custeio anual.

Esta suposição levou a estudar a re­lação entre investimento acumulado e população, através da análise de regres­são. O ajuste linear estabeleceu-se com elevado ‘grau de correlação, evidenciando que o município manteve regularidade em sua destinação de recursos para investimento, computadas aí as operações , de crédito.

AS CONCLUSÕES AINDA VALEM

Neste trabalho tomamos para estudo o período entre 1994 e 2010 apresentamos os novos números da PMSP agora abordando as despesas correntes como um todo  e podemos adiantar que os parâmetros que comprovam a dependência estatística das despesas correntes anuais, da variável investimento acumulado e da população, continuam elevados.

QUADRO 1 – AUMENTO DA DESPESA CORRENTE ANUAL POR UNIDADE DE INVESTIMENTO

 RESUMO DE RESULTADOS EM QUATRO PERÍODOS

1968-1977

1994-2009

1994-1999

2001-2010

POR UNIDADE DE INVESTIMENTO
(REAIS OU DÓLARES)

0.15

0.17

0.21

0.30

CORRELAÇÃO   R

0.98

0.90

0.90

0.95

ADERÊNCIA/DETERMINAÇÃO  R²

0.95

0.81

0.82

0.91

A primeira constatação feita foi que para períodos de dados mais longos (De 1968 a 1977 e 1994-2009), a evolução foi de 15 centavos por unidade investida para 17 centavos.

No entanto os números do antes e do depois da LRF, ficaram maiores e preocupantes ( 0,21 e 0,30 respectivamente).

No caso de população no período 1994 a 2009 o total de gastos por habitante adicional em despesas correntes alcançou  aproximadamente R$6.200,00 ou US$3,500,00 (BASE JANEIRO 2010).

  PERÍODO 1994-2010

BASE JAN 2010

DESPESA CORRENTE X  POPULAÇÃO

CORRELAÇÃO

0.849

DESPESA POR HABITANTE A MAIS

EM R$ 

6871,50

EM US$ 

3817,50

Cabe aqui, chamar a atenção para um aspecto conceitual importante. Se dividirmos a Despesa Corrente apurada em 2010 pela população, teremos um custo médio por habitante de R$2.209. Já o custo marginal que mostra a tendência de crescimento deste custo, mostra numero bem maior e preocupante ou seja R$6.871, ou seja 3 vezes maior. Este é a tendência do custo do habitante a mais (custo marginal) e não o custo médio da totalidade dos habitantes (custo médio). Ou seja um habitante a mais hoje requer um custo 3 vezes maior do que a media atual de custo.

CUSTO MÉDIO EM 2010

R$ 2.209,91

CUSTO MARGINAL

R$ 6.871,50

 Visão Gráfica da Evolução das despesas da PMSP  1968-1977

Afirmação possível: cada dólar investido acresceu 15 cents às despesas anuais de custeio.

Visão Gráfica Da Evolução das despesas da PMSP  1994-1999

ANTES DA LRF

Afirmação possível: cada dólar ou real  investido antes da LRF acresceu 0,170  cents às despesas correntes anuais.

Visão Gráfica Da Evolução das despesas da PMSP  2001-2009

DEPOIS DA LRF

 Afirmação possível: cada dólar ou real  investido depois da LRF acresceu 0,3046  às despesas correntes anuais.

Apesar de estarmos lidando com grandezas agregadas e passando ao largo de detalhamentos de contas, as evidencias nos parecem preocupantes e apontando para uma averiguação mais cuidadosa e principalmente um questionamento da política fiscal dos Municípios.

A constituição de 1988 e a LRF introduziram uma penalização aos Municípios?

Esta tendência de incorporação de Despesas é sustentável?

Como lidar e como estão lidando os Municípios com isto?

São algumas das questões que saltam e cuja resposta pode já estar sendo buscada por diversos Municípios e cuja solução já esteja fora da competência Municipal pelo esgotamento da flexibilidade ou elasticidade dos tributos Municipais.

 A Lei de responsabilidade fiscal pode estar contribuindo para uma crise fiscal?

Quando nos referimos à  Responsabilidade Fiscal, temos que considerar não só a Lei Complementar Nº 101,  de  4/5/2000 (LC 101), mas também a Lei n°  10.028 de  19/10/2000.

Ambas as leis focam sua preocupação no equilíbrio fiscal estabelecendo limites, penalidades e restrições para dois itens principais: despesas com pessoal e despesas com endividamento e serviço da dívida.

Este equilíbrio deve ser projetado para dois anos posteriores ao exercício orçamentário.

Quando trata das despesas obrigatórias de caráter continuado, a LC 101 estabelece em seus artigos 16 e 17 as alternativas para enfrentar os aumentos continuados das despesas para reequilibrar o orçamento: aumento permanente da receita ou redução permanente da despesa.

A parte mais importante das despesas correntes são as despesas com pessoal,  que tem tetos fixados em 50%  para a União e 60% para Estados e Municípios, percentuais referidos a receitas correntes líquidas (deduzidas transferências e arrecadações previdenciárias).

Sendo assim,  podemos perceber a intenção de manter,  dentro destes parâmetros, o equilíbrio do orçamento com manutenção ou incremento de uma capacidade de investimento capaz de prover as melhorias demandadas pela população.

Aqui temos que colocar as nossas ponderações com referência ao espírito da Lei,  abrangendo:

Se tanto o crescimento da população como o investimento  induzem ao  aumento de despesas correntes,  é de se esperar que estes limites,  impostos para serem seguidos,  necessitem de aumento real de receitas em velocidade compatível com este crescimento.

A valer a regra dos 30 centavos marginais de crescimento por real investido,  ou 30% do investimento, poderíamos afirmar que, para o caso de um órgão com 20% de capacidade de investimento estaríamos considerando um aumento anual de 6% (0,2x 30%) nas despesas correntes a serem compensadas com ampliação da receita ou contenção de despesas.

Podemos agora ampliar nossa preocupação para outros níveis de governo,  como o estadual e o federal.

As funções de natureza social, como segurança, educação e saúde,  tendem a ficar com o serviço público, o que agrava o cenário das despesas correntes.

A  contenção de gastos correntes sabidamente inelásticos e a busca por recursos externos ficam como alternativas de impacto pouco confiáveis para ampliação e/ou manutenção da capacidade de investimento.

Restam as alternativas de ação referidas a receitas,  cujas evidências podem ser observadas pelo aumento da carga tributária, seja com aumento de alíquotas,  seja com ampliação da base contribuinte, seja com aumento da eficiência da fiscalização ou ainda da transferência de despesas para  a iniciativa privada.

A carga tributária média por habitante nem sempre é referida, havendo preferência de sua comparação com o PIB. Defendo, no caso de serviços públicos, fazer a abordagem pelo tributo médio por habitante, referido a uma qualidade dos serviços.

A renda da população e das empresas está dando sinais de que sua  elasticidade é limitada.

A tendência atual é transferir a despesa e a receita de alguns serviços para a iniciativa privada na tentativa de conter gastos contabilizados no orçamento. Em muitos casos, sem aliviar a contrapartida de arrecadação, elevando o tributo médio por habitante e distorcendo sua contabilização.

A situação, após dez anos de edição da Lei,  demanda atenção para determinar até que ponto a intenção de criar uma  responsabilidade fiscal trouxe resultados e que impactos podem advir da aplicação da Lei sem o aperfeiçoamento da mesma,  com destaque para os  impactos sobre a carga tributária média, principalmente em orçamentos de Prefeituras Municipais bastante carregadas com atribuições constitucionais após 1988.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• CORRÊA, JOÃO ALBERTO – “Análise de Índices Marginais Aplicada a Empresas de Transporte – O caso da Cia. do Metrô de São Paulo” – In: Anais do VII Congresso da Associação Nacional de Pesquisa e Ensino em Transportes  – São Paulo, SP – 1993.
• CORRÊA, JOÃO ALBERTO et Alii – O Custo de Governar In: Cidade – Revista de Ciência e Tecnologia Municipal – Vol. nº 01 – São Paulo –  jan./mar. 1982 – pg.  40-43.
• CORRÊA, JOÃO ALBERTO – Análises estatísticas da estrutura e evolução dos custos de operação na Administração direta da Prefeitura do Município de São Paulo.  In: Engenharia Municipal nº 77 – São Paulo –   Sociedade dos Engenheiros e Arquitetos Municipais de   São Paulo – 1979 – pg. 20 a 26.
• CORRÊA, JOÃO ALBERTO et Alii – Estudo da Relação Produto e Custo Médio por Habitante do Município de São Paulo in: Série Informações e Apoio ao Planejamento 2. Custos de Urbanização.  São Paulo – COGEP – 1978 – pg 127 a 219.
• Corrêa, João Alberto – “Capacidade de Investimento – Alimento da Engenharia” In: Revista Engenharia – IESP-nº602 – pg. 104 e 105

João Alberto Manaus Corrêa

Consultor

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