Arco Norte: Como transformá-lo em realidade? (*)

Certamente historiadores e geógrafos encontrarão origens mais remotas. O que se sabe é que na segunda metade dos anos 1990 a expressão “Arco Norte” já se tornara usual. Formalmente ela parece ter debutado no Plano Plurianual 2000-03 (Programa “Avança Brasil”):

• Para se referir à “região lá em cima; Roraima e Amapá” e suas articulações geopolíticas com Venezuela e Guiana Francesa. OBS: A maior parte dos estados de Rondônia, Amazonas e Pará, hoje indissociáveis do chamado “Arco Norte”, era parte de outro eixo do Programa: o “Madeira-Amazonas”; e

• Para embalar um conjunto de ações estruturantes: além de rodovias, portos e hidrovias, também gás e energia elétrica; isso sob a estratégia de “Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento”.

No passado mais recente a expressão vem sendo crescentemente utilizada em sentido mais estrito: de “Saída Norte”; conceito mais logístico.

Historicamente, por vários séculos, como até registra o cancioneiro, o transporte fluvial tem sido o modo de transporte predominante para abastecimento e deslocamento das populações ribeirinhas na Amazônia Legal. De suas produções também. No último século, entretanto, o grande desafio passou a ser a interiorização da ocupação e da produção: sob a bandeira de “Integrar para não Entregar” dos anos 70, p.ex., o objetivo estabelecido era uma maior articulação da região ao resto do País.

Dentro dessa estratégia a atual “Saída Norte” foi antecedida pelos “Corredores” do plano de ação do biênio 1993-94 (“Reconstruindo as Artérias para o Desenvolvimento” – DEZ/1992); plano que já sinalizava a intermodalidade e previa 2 deles naquela região.

Este, por sua vez, foi precedido pelos “Corredores de Exportação”, integrantes dos 2 “Plano Nacional de Desenvolvimento-PND” (I e II) dos governos militares: Rodovia Transamazônica (iniciada em 1970), BR-163 no trecho Cuiabá-Santarém (1971), Hidrelétrica/Eclusa de Tucuruí, essencial para a Hidrovia Araguaia-Tocantins (1974), Porto de Vila do Conde-PVC (1975), Estrada de Ferro Carajás – EFC e Terminal de Ponta da Madeira-TUP/PM no Maranhão (1982), e Ferrovia Norte-Sul – FNS (1987) são os principais empreendimentos de infraestrutura de transportes concebidos/lançados no período.

A Amazônia tem tradição de megaprojetos de infraestrutura de transportes abandonados, inconclusos ou cujos cronogramas se arrastam por anos à fio. Desse conjunto apenas a EFC e o terminal maranhense foram concluídos no horizonte previsto: em 1985 foi operacionalizada a ferrovia, recentemente duplicada, e em 1986 o TUP/PM.

Os cronogramas do PVC e FNS se alongaram: ambos foram operacionalizados em 9 anos. O PVC foi triplicado no início deste Século, mas FNS segue ainda pendente de conclusão. A Eclusa de Tucuruí só foi operacionalizada em 2010 (26 anos após a hidrelétrica) e, bem assim, com limitação do período anual navegável, em face da protelação de obras complementares na Corredeira de Sta. Isabel e no Pedral do Lourenço.

As rodovias, ao contrário, nunca foram totalmente concluídas: a Transamazônica teve um curto trecho inaugurado após 2 anos (1972), alguns outros anos mais tarde, mas hoje é irreconhecível na maioria dos trechos amazônicos. A BR-163, por sua vez, iniciada em 1971, avançou bem; mas ainda não está totalmente pavimentada 46 anos depois.

Entender o porquê das diferenças de destino desses empreendimentos infraestruturais, razões de sucessos e insucessos, êxitos e frustrações, é essencial para o desenvolvimento do “Arco Norte” doravante; para seu futuro.

“Falta de recursos” até pode ter havido. Mas o velho bordão prêt-à-porter não deve explicar tudo: A integração de projetos, implantação e operação, e o clássico dito popular “o olho do dono engorda o gado”, talvez ajude a explicar o que diferencia, de um lado, EFC, TUP/PM e PVC (exitosos) e, de outro, Transamazônica, BR-163, Hidrovia Araguaia-Tocantins e FNS.

O “Arco Norte” em números:

No que diz respeito à sua abrangência ainda não há consenso: os portos amazônicos e seus acessos, existentes e projetados, são menções obrigatórias. Porem:

• Alguns estabelecem como limite oriental do “Arco Norte” os portos maranhenses: é o caso do recente e detalhado estudo elaborado pela Câmara dos Deputados (“Arco Norte: O Desafio Logístico” – 2016).

• Outros o estendem até os portos cearenses; origem e destino de algumas cargas amazônicas (paraenses, em particular).

• Já outros incluem todos os portos da costa até Ilhéus-BA; o último deles antes do “Paralelo-16º Sul”: esta linha imaginária foi tomada como referência de uma faixa de “indiferença logística”, da qual tempos e custos para acessar os portos do Sul/Sudeste praticamente equivaleriam aos da “Saída Norte”. Tal conceito foi forjado pelas entidades do agronegócio; e é atualmente utilizado também por alguns centros de pesquisa e pela própria ANTAQ em suas estatísticas.

Esses dados, p.ex., indicam que a exportação brasileira do chamado complexo-soja praticamente duplicou nos últimos 5 anos (82,3 Mt em 2017). Mesmo sobre essa base ampliada, os portos do “Arco Norte” aumentaram sua participação de 27,3% para 39,6%; o que equivale a cerca do triplo, em termos absolutos!

Seus dois principais polos exportadores são o Complexo Portuário da Baia de São Marcos-CPBSM, no Maranhão, e o Complexo Portuário de Barcarena-CPB, no Pará. Ambos abrangendo porto público e alguns Terminal de Uso Privado – TUP.

O complexo maranhense, acessado prioritariamente por meio da EFC (articulada com a VLI e FNS); e o complexo paraense atualmente por um conjunto de rodovias e por conexões hidroviárias com os terminais do Tapajós (Itaituba, Miritituba e Santarém). Planeja-se, em futuro próximo, potencializar-se este arranjo logístico com a conclusão das obras no Pedral do Lourenço e nas Corredeiras de Sta. Isabel, dando plena capacidade operacional à Hidrovia Araguaia-Tocantins; e com a implantação de duas ferrovias: Ferrogrão-FG (ligando Sinop-MT a Miritituba-PA) e Ferrovia Paraense – FP (Santana do Araguaia a Barcarena; no Pará oriental).

A movimentação do agronegócio pelo CPBSM (soja, milho e farelo), segundo sistematização do Movimento Pro-Logística, e confirmando estatísticas da ANTAQ, vem apresentando crescimento de dois dígitos há uma década. Alcançou 4,9 Mt em 2016 e 8,1 Mt em 2017.

O CPB, que iniciou tais operações mais tarde (2014), vem experimentando “crescimento chinês” e se aproxima dos números do CPBSM: nesses mesmos períodos 3,5 Mt e 7,5 Mt, respectivamente. Ou seja, mais que dobrou de um ano para outro!

Isso essencialmente em função da implantação de um conjunto de TUPs no entorno do PVC; que tiveram suas movimentações exponencialmente ampliadas em função das novas cargas do agronegócio.

Resultados alentadores; portanto!

Gargalos e desafios:

O mencionado estudo da Câmara dos Deputados identificou 5 causas para as precariedades do “Arco Norte”. Essas são nele caracterizadas como “crise do administrativíssimo brasileiro”, incluindo: modelo de gestão (fragmentado); (des)coordenação das ações dos órgãos públicos; SNV sem anexos (vetados); fontes de financiamento (falta) e estabilidade regulatória (imprevisível).

Entre essas causas e as lições aprendidas no último meio século, com a implantação dos projetos infraestruturais infraestrutura de transporte na Amazônia (EFC, TUP/PM, PVC, Transamazônica, BR-163, Hidrovia e FNS), pode-se encontrar a maior parte das explicações do porquê os indicadores logísticos clássicos (tempo, custo e qualidade de serviço) do “Arco Norte” estão bem aquém daqueles dos concorrentes internacionais mais diretos (USA e Argentina, especialmente).

Partes das questões apontadas pelo estudo foi tratada/enfrentada pelas MP nº 726 e 727/2016; posteriormente convertida na (Lei nº 13.334, de 13/SET/2016 – PPI). Todavia, na prática, o desenvolvimento ulterior do “Arco Norte”, e a implementação de soluções e projetos para tanto, além das hipóteses e causas já enunciadas, enfrenta ainda outras dificuldades. Alguns desafios, para usar a expressão tão na moda; dos quais deve-se destacar:

1. É clássico o bordão: “A (reconhecida) eficiência brasileira até a porteira fica comprometida pela logística até o Porto”. E na Amazônia essa verdade é ainda mais evidente. Quem se aventura pela BR-163 (11 Mt previstas para 2018) para embarcar parte da produção mato-grossense, p.ex., enfrenta essa realidade ano após ano na expectativa de que a promessa, que se arrasta há 4 décadas, seja finalmente cumprida “até a próxima safra”.
2. Mais recentemente passou a enfrentar, também, a pirataria na navegação e o roubo de cargas nas rodovias; drama crescente da malha rodoviária nacional. As ferrovias, por sua vez, invasões de instalações e interdição de funcionamento; problema que vez por outra afeta também as rodovias.
3. Menos mal, contudo que, mesmo com a infraestrutura de acesso e as ameaças existentes, empreendedores conseguiram viabilizar articulações logísticas para o escoamento do agronegócio: primeiro pelo Rio Madeira (Itacoatiara – AM; ainda no final século passado) e, nos últimos 15 anos, pelos 11 terminais paraenses no Rio Tapajós (em Santarém, Itaituba, Miritituba). Já para a mineração, à exceção da Província de Carajás, o mesmo não ocorre: o rico subsolo paraense (que, parodiando conhecida vitamina, “tem de A a Z”) dependeria de logística eficiente e em escala adequada para explorar centenas de sítios minerários. Até lá essa riqueza permanecerá adormecida, sem o condão de poder beneficiar a população da região!
4. Tal logística poderia experimentar grandes avanços simplesmente com conclusão da pavimentação da BR-163, a plena implementação e operacionalização da Hidrovia Araguaia-Tocantins e da FNS (01, 02) (que também se arrasta há 3 décadas), e com a implantação da Ferrovia Paraense-FP: todas obras em território paraense!
5. Em síntese, grande parte do “problema dos portos” não está no porto! Daí a importância do pensar sistêmico; de uma visão intermodal ao modelar-se os projetos/empreendimentos; da coordenação nas implantações e operações, de uma governança abrangente, essenciais para se maximizar resultados logísticos. Aliás, algo que também passou a ser foco do TCU (01; 02).
6. Também requer estruturação econômico-financeira que não dependa apenas de sincopados recursos dos tesouros ou de financiamentos de bancos públicos. Além de recursos privados, a serem considerados desde o nascedouro do projeto, é fundamental a incorporação de novas fontes de recursos na equação do CAPEX e OPEX dos empreendimentos. Desejavelmente com fluxos alinhados com os dispêndios e gerenciáveis: o reinvestimento das outorgas de concessão em infraestrutura (ou de renovação antecipada de contratos, como se discute atualmente), a securitização de receitas de serviços e a utilização de parte das riquezas subterrâneas mineradas, na linha dos “Fundos Soberanos” adotados, p.ex., nos países petrolíferos, pode dar novas perspectivas e previsibilidade para projetos/empreendimentos que, sabidamente, exigem longo tempo para maturação.
7. E uma recente novidade: No final de 2017, pouco antes de iniciar-se a série de audiências públicas da Ferrogrão-FG, tomou-se conhecimento de uma nova barreira a ser transposta para implantá-la: a Recomendação nº 12 do MPF à ANTT (7/NOV/2017). Invocando a OIT nº 169 e a “Declaração Americana sobre Direitos dos Povos Indígenas”, com ameaças de responsabilização por “improbidade administrativa” e encorpando o Inquérito Civil Público nº 1.23.008.000678/2017-19, ela condicionou o prosseguimento daquele processo a uma série de “Consulta e Consentimento Livre, Prévio e Informado – CCLPI” com todos os “povos interessados” (19 já identificados): uma tarefa hercúlea e completamente imprevisível.
8. Contudo esse entendimento ainda não está pacificado. O TCU pouco tempo depois (6/DEZ/2017) publicou o Acórdão nº 2.723/2017-Plenário do TCU. Texto longo, centrado no setor elétrico, mas que aborda a mesma questão. Só que com interpretação distinta para aplicação das normas internacionais. Esta pode ser assim sintetizada: “As comunidades indígenas não têm soberania sobre o seu território, e sim prerrogativa de uso. Quem tem de decidir o que é possível ser feito em terras indígenas é o Congresso Nacional” (vide, particularmente, itens nº 137-139, e 222-223).
9. No estágio atual, SMJ, o processo da FG, se não está travado, está próximo disso. Daí a importância do seu desenlace, mesmo porque ele pode ter desdobramentos mais abrangentes; eventualmente alcançando também outros projetos estruturantes na região.

Enfim, como arranjo logístico, malgrado seus improvisos, gargalos e deficiências, a “Saída Norte”, o “Arco Norte” já são uma realidade. O desafio, doravante, é torna-lo progressivamente mais eficiente e efetivo instrumento alavancador de um desenvolvimento sustentável; regional e nacional.

A pauta para tanto é extensa e razoavelmente conhecida. Mas não inexequível.

Depende de recursos e de alterações significativa na governança dos projetos e sistemas. Mas, como temos aprendido no passado recente, depende, também, da diligência e da unificação de esforços de governantes, parlamentares e da sociedade; em última instância a beneficiária da efetivação dessas oportunidades.

Parodiando conhecida marca esportiva: “just do it”!

(*) Publicado originalmente no Anuário do Sindicato dos Operadores Portuários do Pará – SINDOPAR. Estatísticas atualizadas. Links incluídos.