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Conjuntura não é única vilã dos insucessos de leilões portuários

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112Frederico Bussinger

Onde está Wally?”
[Desafio de uma série; popular a partir dos anos 80]

“Diante de impasses,
mais importante que procurar resolver o problema
é formulá-lo de forma diferente”

(Milenares provérbios, chinês e grego)

 

O leilão para arrendamento de terminal no Porto de Santarém, marcado para o último 10/JUN, foi suspenso (01, 02, 03). “Decisão é mais um revés na estratégia de fazer das concessões um atalho para a retomada do crescimento econômico”; é o subtítulo de uma dessas notícias.

A expressão “mais um revés” faz sentido porque na semana anterior já haviam sido suspensos outros 5 leilões (01, 02). A suspeita, que já fora aventada 2 semanas antes, veio a ser consumada no já 3º adiamento: cena igual foi também vivida no final de março (01, 02) e em 9/DEZ do ano passado (01, 02).

A explicação imediata, em todas as oportunidades, é a “falta de interessados”. E a explicação pela “falta de interessados” começa, quase sempre, pela conjuntura: Desconfiança do investidor; incertezas do cenário político e econômico, etc.

Certamente esse ambiente sombrio vem afetando a disposição dos atores privados para assumir compromissos com contratos de arrendamento portuário em Portos Organizados; como, no caso, com esses 6 no Estado do Pará. Aliás, esses são, apenas, casos particulares das dificuldades que, de forma mais abrangente, também vêm enfrentando concessões e PPPs de ferrovias, aeroportos, rodovias e outros segmentos infraestruturais.

Restam poucas dúvidas que a conjuntura tem sido vilã. Mas dificilmente pode ser apontada como a única; talvez nem a principal: Como explicar, p.ex., que sob a mesma conjuntura, enquanto patinam os leilões para arrendamentos nos Portos Organizados paraense, 8 TUPs foram ali autorizados (contrato de adesão) entre a promulgação da Nova Lei dos Portos (Lei nº 12.815/13) e 23/MAR/2016 (último balanço divulgado)? Dentre os 34 no Brasil, 3 o foram em Barcarena (onde está localizado o Porto de Vila do Conde) e 5 em Itaituba/Miritituba (região de influência do Porto de Santarém): ambos com áreas oferecidas nesses leilões. E outros tantos pedidos estão em carteira da SEP/ANTAQ aguardando autorizações.

Dito de outra forma: Por que tem havido interesse por TUPs e não por arrendamentos em Portos Organizados – salvo raras exceções?

Socraticamente, outras hipóteses precisam ser aventadas para análise… ainda que seja para serem posteriormente descartadas!

Quando dos 5 adiamentos, há 2 semanas, o próprio Governo agregou outros fatores; uma explicação mais sistêmica: “… aguardar a consolidação de alternativas logísticas de escoamento pelo Arco Norte que já vêm sendo adotadas pelo setor privado, como a utilização de Terminais de Uso Privado (TUPs)”…”Neste período, a modelagem dos editais poderá ser reavaliada com o objetivo de tornar a concessão mais atrativa e adequada à demanda.”

E, após o adiamento da última sexta-feira, um motivo mais específico foi apontado para a “falta de interesse”: “Uma das regras permite que a União altere o contrato quando achar conveniente”. “A regra, que será reformulada, abre possibilidade até para o rompimento completo do contrato e espanta investidores”.

Esses talvez sejam exemplos de razões que levaram o Governo a cogitar de uma ampla e profunda reformulação de todo o programa de concessões e PPPs; mesmo porque elas são instrumentos estratégicos que há muito vêm sendo apontados como essenciais para a retomada do desenvolvimento econômico.

Mas o rol não se esgota aí:

Os empresários, por seu turno, vêm agregando outros pleitos justificados por explicações que oferecem para esses seguidos insucessos: Já em DEZ/2016, logo após o 1º revés, quando das reuniões promovidas pela SEP, envolvendo técnicos de diversas áreas do Governo Federal e um seleto grupo de representantes do setor privado, algumas sugestões já haviam sido trazidas à baila: Dilatação dos prazos de análise do Edital; redução das garantias; revisão dos EVTEAs e melhorias das condições de investimentos; parcelamento das outorgas; licença ambiental prévia.

6 meses se passaram, mais 2 revezes foram obtidos e o modelo/editais pouco se alterou. Descartando-se a hipótese de mera teimosia ou má vontade, pelo menos 3 novas hipóteses precisariam ser consideradas: i) ou há razões além daquelas já arroladas; ii) ou a “solucionática” não passava pelas soluções propostas; iii) ou estas não eram/foram exequíveis. Algum método analítico (como o conhecido DAF – “Detecção Analítica de Falhas” – 02) poderá arrolar outras mais…

Muito possivelmente algumas das soluções, efetivamente tentadas, enfrentaram limitações legais/normativas; restrições do TCU; ameaças dos órgãos licenciadores e/ou do Ministério Público; etc. Mas, já entre as razões não consideradas, há uma que, intrigantemente, não se tem notícia de ter sido trazida à mesa:

Convenhamos; se um empreendedor pode implantar seu terminal (no caso, um TUP) na Amazônia com uma autorização praticamente por prazo indeterminado (§ 2º; Art. 8º), utilizando-se de imóvel com “propriedade”/posse adquirida por valores ainda relativamente pequenos (apesar da valorização significativa verificada nos últimos anos); sem ter que se submeter a uma Administração Portuária e a um CAP; livre da obrigação de requisitar Trabalhadores Portuários Avulsos – TPA em um OGMO; pagando menor número de tarifas e, em muitos casos, de menor valor; e, principalmente, podendo movimentar qualquer tipo de carga (como um terminal arrendado), por que optaria por arrendar um área ou instalação em um Porto Organizado contíguo, se sujeitando a tudo isso e, em alguns casos, ainda pagando valores milionários como outorga (01, 02)?

No caso específico dos terrenos/imóveis, um outro aspecto mereceria análise mais detida: os imóveis imprescindíveis para se pleitear autorizações (contrato de adesão) de TUPs (§ único; Art. 11) é tão “bem público” como aqueles oferecidos para arrendamentos nos Portos Organizados: ao menos os primeiros 33 metros a contar da linha de preamar média do ano de 1831” é “terreno de marinha” (01, 02, 03, 04, 05); assim como seus “agregados”. Por que tratamentos tão distintos?

Como imagina-se ser o empreendedor privado racional em suas decisões (sem entrar no mérito de seus objetivos e/ou métodos), o mais provável é que tais arrendamentos, caso venham a ser assumidos por algum deles, o sejam meio que na “bacia das almas”. Especificamente: reduzindo-se ou, até, eliminando-se o pagamento de outorgas; e/ou reduzindo a remuneração do arrendamento; e/ou diminuindo os compromissos de investimentos; e/ou os compromissos de movimentação mínima – MMC; e/ou eliminando algumas tarifas; e/ou reduzindo o valor de outras; e/ou aceitando parâmetros calculados com TIRs mais elevadas; e/ou assumindo (o Poder Público) compromissos de implantação de infraestruturas conexas; e/ou abrindo mão de mais alguns controles que imaginava/desejava ter – e que a Lei e o Decreto previram/viabilizaram (como de preços-teto; p.ex.); etc. etc.

Dito de outra forma: o “subsistema-TUP” passa por crescente dinamismo, em contraste com a falta de perspectivas (ou, até mesmo, “esvaziamento”, segundo alguns!) dos portos públicos. E, ainda, observado um potencial subproduto: “desvalorização” dos ativos dos/nos portos públicos!

Esse contraste talvez explique mais, e melhor, os insucessos/revezes dos leilões de arrendamento que todo aquele conjunto de variáveis/hipóteses arroladas: A conjuntura não é, pois, a única (talvez nem a principal!) vilã dos insucessos em leilões portuários!

Se essa foi a “agenda oculta” do novo modelo portuário brasileiro; da MP-595; da Nova Lei dos Portos não se sabe (mesmo que alguns até advoguem uma privatização mais abrangente!). Se foi algo intencionalmente planejado; não se tem claro. O certo é que a existência desses 2 regimes, tão distintos, convivendo lado-a-lado, na prática pode ser a gênese de uma profunda inflexão no ambiente portuário do País. E com potenciais implicações, importantes, também sobre o ambiente concorrencial na logística brasileira.

O TCU já se debruçou sobre tal questão nos portos; tecnicamente chamada de assimetria (Acórdão AC-0402-07/13-P – Processo TC 015.916/2009-0). Na oportunidade os casos concretos analisados, salvo engano, foram empreendimentos “brown-field”. Será que se o objeto de análise fossem “green-fields”, como esses arrendamentos e TUPs paraenses, a conclusão teria sido a mesma?

Choque de oferta” foi o objetivo maior declarado para a implantação do novo modelo portuário. No tocante a TUPs, de alguma forma esse “choque” vem sendo implementado. Todavia, se o objetivo for nele envolver também os Portos Organizados (revertendo tal “esvaziamento”), a ampla e profunda reformulação anunciada para o programa de concessões e PPPs não pode deixar de incluir o modelo portuário. Talvez, até, começar por ele… e, claro, passando por um amplo debate; fazendo jus às expectativas do momento por que passa nosso País.

Frederico Bussinger

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