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Faces nem sempre visíveis de PPP e concessão

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Pontos chaves:

1) Concessões e PPPs são um misto de resposta-pronta e de esperança apresentada por governantes, parlamentares e executivos públicos: São “vendidas” como uma espécie de Geni (aquela que “veio pra nos salvar”!).

2) Por falta de clareza ou estratégia mercadológica, fica-se com a impressão que o poder público aventa tais instrumentos meio como um caixa-extra; e que não procura esclarecer a população sobre as (importantes) implicações dos novos instrumentos.

3) Há muitas razões para se antever dificuldades para o próximo ciclo de concessões e PPPs. Mas há, também, instrumentos novos: Inovar (como no ciclo anterior) é preciso!

Muitos defendem concessões e PPPs como a melhor forma para implantação de infraestruturas e provisão de serviços públicos de qualidade. Defendem-nas, convictamente, por suas características intrínsecas.

Entretanto, no passado recente, elas passaram a ser aventadas/apresentas, também, por muitos que até pouco tempo torciam-lhes o nariz; que, com argumentos diversos, sempre tinham obras, recursos e gestão pública como o melhor caminho para tanto. Assim, elas são hoje quase uma resposta-pronta, imediata de governantes, parlamentares e executivos públicos quando pressionados pela sociedade ou pela imprensa; uma esperança ante as agruras orçamentárias e financeiras… frequentes e crescentes.

Nesse afã, é curioso como concessões e PPPs são muitas vezes “vendidas” como uma espécie de Geni (aquela que “veio pra nos salvar”!). Interessante observar, também que, por falta de clareza ou estratégia mercadológica, fica-se com a impressão que o poder público, por um lado, aventa tais instrumentos meio como um caixa-extra (um orçamento suplementar – recursos “a fundo perdido”) e, por outro, não procura esclarecer a população que a infraestrutura ou serviço a ser provido deixará de ser gratuito (ou, se existente, poderá ter tarifas majoradas).

Concessões e PPPs são parentes próximas. Compartilham de objetivos congêneres. Todavia têm anatomia e fisiologia distintas em alguns aspectos:

O traço marcante das concessões é o ser “por conta e risco”. Inclusive é o previsto legalmente (Art. 2º da Lei nº 8.987/95; “Lei de Concessões”; complementada pela Lei nº 9.074/95). Ou seja; o outorgado (no caso o concessionário) remunera-se por aquilo que recebe dos usuários/clientes (tarifas).

As PPPs, por seu turno, regradas pela Lei Federal nº 11.079/04 (e por diversas leis estaduais e de municípios de 13 estados, aproximadamente na mesma linha), não deixam de ser uma concessão. Mas destas é caso particular: Pressupõe a participação de recursos públicos (Art. 2º; § 3) por meio de “contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado”, “adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários”. Tal contraprestação pode ser no todo (administrativas – § 2) ou em parte (patrocinadas – § 1); tanto para investimentos como para custeio: Daí, é curial, a origem de sua titulação: Parceria (e não venda; não transferência) público-privada – PPP.

Concessão é instituto antigo do arcabouço jurídico brasileiro. Nos últimos 20 anos, entretanto, foi assumido mais intensamente como instrumento de política pública; mais recentemente reforçada por suas “primas”, as PPPs.

Por isso, há alguns anos, o Brasil está incluído entre os “Top-10” das estatísticas do Banco Mundial; tanto em termos de número de projetos como de montante de investimentos efetivados: Desde 1990, p.ex., é 3º em número de empreendimentos e 1º em investimentos. Só em 2014, os projetos federal, estaduais e municipais brasileiros lograram comprometer US$ 44,2 bilhões (41% dos US$ 105,5 bilhões – total mundial; 59% no setor de transportes, especificamente). E com resultados palpáveis; como do setor onde elas foram aplicadas mais extensivamente: as rodovias.

Mas, aparentemente, a maioria das estradas com alto VDM (veículos diários médios), mercados com altas taxas de crescimento (como de celular), … e outras infraestruturas e serviços públicos, capazes de “ficar em pé” como “por conta e risco” do outorgado, hoje já é avis rara: Já se foram nos “pacotes” desde os anos 90. Casos remanescentes, quando examinados com seriedade, não devem ser muitos; talvez alguns “greenfield” (projetos virgens; novos; a partir do zero). E, portanto, no mais das vezes, envolvendo elevados riscos.

Assim, é muito possível que no próximo ciclo de outorgas predominem as PPPs que, como se sabe, demandam participações de recursos públicos. E, mesmo no caso de concessões, quando se trata de empreendimentos “greenfield”, o pressuposto de “por conta e risco” vale … “ma no troppo”: Desapropriações, p.ex., sempre necessárias, afora as vicissitudes dos processos de licenciamentos e autorizações, em princípio são responsabilidades do poder público (não do outorgado); e na maioria dos casos não são financiáveis. Em síntese; têm que ser bancadas com recursos dos tesouros… motivo de muitos contratempos na execução dos projetos!

Ué! Mas concessões e PPPs não são sucedâneos; não vieram justamente para resolver a escassez de recursos públicos? Como, então, dependem deles? Sim… e não!

Na verdade elas são instrumentos que alavancam, que potencializam, que maximizam, que antecipam os benefícios de recursos e/ou de ativos públicos; mas não prescindem totalmente deles: Ativos/recursos públicos disponíveis/existentes, desde logo. Mas, também, outros previstos para o futuro ou potenciais; obrigações então sujeitas a garantias de diversas formas, como o objeto do Art. 8º da “Leis das PPPs” – Lei Federal nº 11.079/04.

Pode parecer um paradoxo; talvez até uma crueldade. Mas a inexistência de tais ativos/recursos públicos pode limitar ou comprometer o potencial ou, até, a possibilidade de investimentos privados.

Um exemplo recente é a obrigatoriedade da Petrobras em participar com 30% na exploração do Pré-Sal. Tal obrigatoriedade, dadas as limitações dos recursos da empresa para investir, também limita os investimentos privados; razão pela qual o Senado discute a alteração na legislação atual. Linhas de transmissão e parques eólicos; estradas e aeroportos; dragagem (responsabilidade pública) e terminais portuários (no mais das vezes, privada) são outros exemplos.

A esses condicionantes poder-se-ia agregar, p.ex., a economia brasileira praticamente em ponto morto este ano (e, pelas previsões, também no próximo) – e seus reflexos sobre as demandas; as altas e crescentes taxas de juros; tesouros em dificuldade (inclusive confrontando a LRF); as limitações orçamentárias das instituições financeiras oficiais (BNDES, CEF, etc); o ressabiamento dos bancos privados para financiar; as incertezas do ambiente político (em muito similar ao quadro da 1º metade dos anos 90!). Não é difícil imaginar-se, assim, que o próximo ciclo de concessões e PPPs certamente exigirá modelagens, engenharia financeira e instrumentos mais complexos que, p.ex., o das já dominadas e rotineiras concessões rodoviárias que predominaram no cenário das duas últimas décadas: estradas já implantadas, mercados conhecidos, demandas crescentes e sem grandes sazonalidades. Também mais complexa regulação.

De uma maneira geral o Brasil foi (muito) bem sucedido nos últimos 20 anos: O que seria do Brasil sem as concessões, arrendamentos, PPPs de estradas, portos, ferrovias, telefonia, energia elétrica, petróleo? (algumas delas modeladas até antes da existência da própria “Lei de Concessões” – 1995!). Certamente nosso comércio exterior não teria crescido como cresceu; a economia não teria se desenvolvido como se desenvolveu; e, mesmo, a abrangência dos programas sociais talvez tivesse que ter sido menor.

Complexo; sim! Mas não impossível! Mesmo porque há, também, instrumentos novos e/ou desenvolvidos; como novas definições/expedientes para licenciamento ambiental e nova regulamentação para “manifestação de interesse”.

Já aprendemos: Novos problemas? Novas soluções! Inovar (como no ciclo anterior) é preciso!

Frederico Bussinger
é ex-Secretário de Transportes de São Paulo; Presidente da CPTM e Diretor do Metrô/SP
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