Frederico Bussinger
“Ministro quer desburocratizar licença ambiental”: é a chamada da recente entrevista do Ministro do Meio Ambiente, Sarney Filho, ao OESP; reproduzida por inúmeros veículos, clippings e redes sociais.
A iniciativa ministerial, certamente estimulada pela aprovação da PEC 65/2012 na CCJ do Senado (que ambientalistas avaliam “desmontar a lei ambiental brasileira”; “uma ameaça à sustentabilidade”), é uma tentativa de ordenar o recorrente debate congressual sobre o processo de licenciamento ambiental: lá tramitam, atualmente, pelo menos 14 projetos de lei – PL.
A lei ambiental básica brasileira (Lei nº 6.938/81) é pré-Rio/92 (01, 02, 03), pré-“Constituição Cidadã”; pré-redemocratização. Ela é ainda do período militar (Pres. Gen Figueiredo). Ao longo de seus 35 anos de vigência, por iniciativa ora do executivo ora do legislativo, modificações em seu texto foram sendo feitas e várias tentativas ficaram pelo caminho; normalmente sob argumento similar ao da PEC 65/2012 e do PL a ser proposto pelo Ministro: desburocratização (como meio) e investimento, geração de empregos, ou crescimento econômico (como fim).
Todavia, a se julgar pelo que normalmente se divulga/explicita, o processo de licenciamento ambiental segue sendo criticado por executivos privados e, mesmo, por dirigentes públicos, “empreendedores” (para usar o termo legal e normativo) por postergarem e, às vezes, inviabilizarem a realização de investimentos. Por outro lado, órgãos licenciadores e entidades ambientalistas acusam os “empreendedores” de buscar viabilizar empreendimentos “irrecuperavelmente agressores do meio ambiente” ou de apresentarem projetos que, ainda que plausíveis, não tratam adequadamente das questões ambientais. O mais provável é que tenhamos logrado estabelecer no Brasil um sistema com o pior dos dois mundos: A economia, a infraestrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, efetivamente, sendo prejudicados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente, sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada defesa do meio ambiente.
Vale um pequeno retrospecto: Há pouco mais de 1 ano, com esse objetivo de “desburocratizar”, de “destravar” o processo de licenciamento ambiental, o Governo editou o Decreto nº 8.437 regulamentando a Lei Complementar nº 140/2011. Esta, por sua vez, regulamentou dispositivos constitucionais; particularmente no tocante à cooperação e competências comuns da União, Estados, DF e Municípios no tema.
Em 2013, a então Ministra Izabella Teixeira também anunciara alguns dos resultados de estudos MMA-SEP visando “aperfeiçoar o licenciamento (ambiental)”. Seu objetivo, declarado, foi enfrentar “essa máquina sem fim de gerar estudos”, “reserva de mercado para consultoria ambiental”, no intuito de “retirar, ao máximo possível, a insegurança relacionada ao licenciamento, tanto para o empresário quanto para o governo”.
O filósofo Mangabeira Unger, ao retornar ao Governo, em 2015, foi ainda mais duro nas críticas em relação ao processo de licenciamento ambiental brasileiro; seu modus operandi e implicações (entrevista ao VALOR – 13/ABR): “O problema não é que as regras sejam ou não severas demais. O problema que não é compreendido no país é que a rigor não há regras. O nosso direito ambiental não existe. Não existe um direito ambiental substantivo. Existe um direito quase exclusivamente processual, que delega poderes discricionários praticamente ilimitados a um elenco de pequenos déspotas administrativos. Não estou tratando nem de um outro aspecto, que são os órgãos de controle como os tribunais de contas, o Ministério Público. É uma perseguição permanente à atividade criativa do país. Empoderamos esta elite política e judiciária, ao mesmo tempo em que criamos um vácuo de regras, e portanto nos colocamos sob a ditadura desses juízes sem lei. Isto é um impedimento intransponível à democratização da economia de mercado e ao produtivismo includente.”
Pouco antes, no final de 2011, entidades focadas em infraestrutura saudaram o pacote de 7 portarias (quatro do MMA e três interministeriais) com alterações pontuais “flexibilizadoras” para licenciamentos de petróleo e gás, rodovias, energia e portos.
Essas, como exemplo, são algumas das iniciativas mais recentes visando alterar o quem e o como se decide em termos de licenças ambientais – para o que o processo de licenciamento do Porto de São Sebastião é bastante ilustrativo.
Certamente são bem-vindas mudanças processuais que o Ministro Sarney Filho informa incluirá em seu PL: maior transparência e disponibilidade de informações; descentralização federativa e autonomia dos órgãos licenciadores; criação de prazos para que o órgão ambiental se manifeste sobre um determinado pedido, com risco de punição se o prazo não for cumprido.
Também são bem-vindas algumas mudanças técnicas e, até, conceituais, por ele anunciadas, como a diferenciação e graduação de licenciamento (exemplificando com um posto de gasolina e uma refinaria; criadores de 50 ou 500 porcos; empreendimentos de um mesmo tipo, se na Grande São Paulo ou na Amazônia); estudos de impacto conforme a localização e o tamanho do empreendimento, “graduando as exigências da licença”; e instituição da avaliação ambiental estratégica, com a criação da figura da validação: “… um projeto de hidrelétrica vai ter de fazer estudo não só sobre ela, mas sobre o impacto que vai trazer em toda a bacia. Daí já vai ser possível dizer: aqui não pode construir hidrelétrica. Aí não são perdidos dez anos fazendo o estudo, gastando dinheiro com consultor. Já se fica sabendo de antemão se pode ou não”: Normalmente nosso foco tem sido o licenciamento; mas esta media vai mais na linha do planejamento ambiental – igualmente importante e, em muitos países, colocado até em primeiro plano.
Além dessas medidas processuais, vistas e carimbadas como desburocratizantes, todavia, há outras de natureza metodológica e técnica que, se enfrentadas muito contribuiriam para a sempre sonhada solução de compromisso: previsibilidade, celeridade, simplicidade e baixo custo, de um lado, e eficácia e eficiência sócio-econômico-ambiental, de outro.
Nesse sentido podem ser arroladas: i) efetivação (na prática; pra valer!) da abordagem tridimensional (ambiental, econômico e social) em suas análises; ou seja, de maneira conjunta, sistêmica, holística – no jargão do setor; ii) técnica de balanço (não individualizada) entre os impactos negativos e positivos; iii) cotejamento do fazer versus o não-fazer. Aliás, nenhuma inovação: tudo como já prevê nossas normas básicas (Lei nº 6.938/81 e Resolução CONAMA nº 1/86) e as boas práticas internacionais para a avaliação e julgamento final. E, também, o não fatiamento das análises dos EIA-RIMAs que deveriam, por consistência, serem feitas por equipes multiprofissionais analisando, globalmente, tais relatórios.
Mais: O PL em gestação deverá incluir previsão de que cada órgão se manifeste sobre sua área de atuação/competência; certo? Visando aos objetivos enunciados, por que a mesma lógica não é aplicada aos Tribunais de Contas, ao Ministério Público e à Justiça? Ou seja: restringir-se-iam a analisar o processual e o legal, evitando adentrar o terreno técnico e de mérito (área dos órgãos licenciadores).
Mas talvez nenhum aspecto conspire tanto contra a celeridade do processo decisório quanto a possibilidade de criminalização dos agentes públicos envolvidos!
Sim, é isso mesmo: Pode-se compreender como crime (sob a Lei nº 9.605 – “Lei de Crimes Ambientais”) cortes noturnos de palmito na Mata Atlântica, captura de animais silvestres para exportação, etc. Mas faz sentido a criminalização de agente público quando atuando em processo de licenciamento? Um processo público; transparente, participativo, com publicidade, que termina, normalmente, em decisões colegiadas? Isso certamente é uma das causas de morosidade e, por vezes, recusa de manifestações (compreensível!) desses agentes pelos riscos de pena e de potenciais despesas com advogados – em muito superiores aos seus rendimentos. Para que correr riscos (de prisão e/ou multas)? (é o que deve pairar permanentemente na cabeça de todos eles …).
Urge, pois, revogar-se seu art. 67! Felizmente há projetos de lei tramitando no Congresso Nacional: Um, mais tímido, propondo a alteração do dispositivo (PL-1889/2007). Outro, mais próprio, simplesmente revogando-o (PL -1874/2007) – apensados ao PL-7791/2014.
Enfim, além das medidas “desburocratizadoras” em cogitação, há ainda muito que pode e deve ser aperfeiçoado nos processos de licenciamento ambiental no Brasil visando elevar-se sua previsibilidade, reduzir-se os prazos de tramitação (evidentemente sem comprometer a qualidade técnica das análises), diminuir-se retrabalhos e reduzir-se os custos incorridos.
Vamos encarar?
