Resiliência (e suas derivações) passou a ser termo corrente do nosso dia-a-dia. E usado em várias áreas do conhecimento e contextos, além dos estritamente técnicos: pessoal, familiar, acadêmico, profissional, comunitário, saúde, organizacional; p.ex.

Etimologicamente, a palavra deriva diretamente do latim, “resilire”, que significa “saltar para trás, recuar, voltar ao estado anterior”. Em 1620 o termo aparece pela primeira vez registrado em inglês com sentido de “ato de retornar ou voltar à posição original”, aplicado principalmente a coisas imateriais: ideias, estados, movimentos.

No Século XIX ele ganha uso técnico em física e engenharia para descrever elasticidade. Em meados do Século XX o conceito é adotado pela psicologia (saúde mental) para descrever a capacidade humana de lidar com adversidades e recuperar-se (estresse, em particular). A partir dos anos 1990 passou a ser usado pela sociologia no contexto de políticas sociais visando à superação de vulnerabilidades.

A Revolução Industrial (Séculos XVIII-XIX) demandou e gestou a manutenção como técnica, planejamento e organização para preservar o funcionamento, a confiabilidade e o desempenho de máquinas e sistemas segundo previsões e especificações estabelecidas. Inicialmente apenas corretiva, evoluiu ao longo dos dois últimos séculos passando pela prevenção e pela manutenção progressiva. Envolveu conceitos estatísticos (como média móvel, popularizada durante a Pandemia de Covid) e econômicos. Articulou áreas do conhecimento para desenvolver abordagens como “custo do ciclo de vida”; conceito e critério estes que vieram a ser incorporados na (nova) “Lei de Licitações de Contratos Administrativos” brasileira; em alguns casos até como exigência (Lei nº 14.133/2021: art. 6º, XXIII-c; art. 11, I; art. 18, VIII; art. 34, § 1º).

No passado recente a indústria/economia 4.0 (sensores e IA, p.ex) ampliou enormemente a capacidade de diagnósticos e predições. Mas também o escopo de atuação da manutenção foi alargado ao longo desse período para abranger equipamentos domésticos e de uso pessoal, equipamentos e sistemas de/para serviços públicos e infraestruturas: “infraestruturas críticas” (objeto do artigo anterior nesta coluna), em particular.

Entretanto, eventos extremos, cada vez mais frequentes, têm revelado que manutenção, apenas/sozinha, não basta para a garantia do funcionamento adequado de IC: a seca na Amazônia, mais uma vez este ano, e suas consequências afetando a navegação na região, e as enchentes no Rio Grande do Sul, em 2024 impactando, p.ex, estradas, pontes, aeroportos, ferrovias (alguns desses até hoje não totalmente reparados), mostram que é necessário ir além: infraestruturas resilientes – IR podem contribuir para reduzir mortes, prejuízos e danos estruturais deles resultantes.

Grande contribuição nesse sentido foi dada por C. S Holling, em 1973, com o artigo “Resilience and Stability of Ecological Systems”, hoje uma referência, tratando da capacidade de ecossistemas se recuperarem após perturbações.

Do que se trata?

A ONU, p.ex, tem o “UN Office for Disaster Risk Reduction – UNDRR”. Também um rol de conceitos e termos definidos por sua Assembleia Geral, em FEV/2017, com base em relatório do Grupo de Peritos (OIEWG, sigla em inglês), balizado pela “Sendai Framework for Disaster Risk Reduction”.

Dentre elas, assim é definida resiliência: “Capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade, exposta a riscos, de resistir, absorver, acomodar, adaptar, transformar e recuperar efeitos de um risco de maneira oportuna e eficiente, incluindo preservação e restauração de suas estruturas e funções básicas essenciais por meio de sua (riscos) gestão”.

O 9º Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – ODS, estabelecidos pela ONU, propõe, explicitamente, a construção de IR, definidas como: “aquela capaz de resistir, absorver ou se recuperar de impactos de maneira rápida e eficiente, inclusive a partir da preservação e restauração de suas estruturas e funções básicas essenciais”.

Do conceito à prática, são considerados componentes essenciais da infraestrutura resiliente: a) Resistência: suportar impactos imediatos (tempestades, enchentes, calor extremo); b) Absorção: reduzir danos e manter operações mínimas; c) Adaptação: ajustar-se a novas condições climáticas, tecnológicas ou sociais; d) Recuperação rápida: restabelecer serviços essenciais com agilidade.

Esses conceitos e objetivos, de certa forma, integram a “Política Nacional de Segurança de Infraestruturas Críticas – PNSIC” (Decreto nº 9.573/2018): “São objetivos da PNSIC: I – a prevenção de eventual interrupção, total ou parcial, das atividades relacionados às infraestruturas críticas ou, no caso de sua ocorrência, a redução dos impactos dela resultantes;… V – o desenvolvimento, com enfoque na prevenção, de uma consciência acerca da segurança de infraestruturas críticas” (Art. 3º)

Há também uma farta literatura disponível na internet sobre o tema, valendo destacar, p.ex, publicações da OCDE: “Infrastructure for a Climate‑Resilient Future”; e “Good Governance for Critical Infrastructure Resilience”. Do Banco Mundial: “Lifelines: The Resiliente Infrastrucutre Opportunity”; “Resilience and Disaster Management”; e “Economic Benefits of Reliable and Resilient Infrastructure”. E o manual “Climate-Resilient Infrastructure Handbook”, do “Global Center on Adaptation”.

Além das periódicas secas amazônicas e enchentes gaúchas, já mencionadas, vale também lembrar das cheias do Rio Itajaí Açu, em SC, que ciclicamente afetam o porto de Itajaí (e, agora, também o de Navegantes). Também das estradas (rodovias e ferrovias) do Sudeste, que sofrem com frequência deslizamentos provocados por chuvas na região. Há ainda previsões de elevação do nível dos mares, um processo que aparentemente é continuado, inclusive com previsões de longo prazo; a afetar inúmeros portos. Tudo aponta, assim, para a necessidade e conveniência da adoção de infraestruturas mais resilientes.

Literatura não falta. Benchmarking de boas práticas tampouco. Previsões legais e normativas (internacionais e no Brasil) há. “Just do it”, como estimula conhecida marca esportiva!

[Periscópio nº 2619]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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Infraestrutura crítica – IC não é um mero sintagma nominal: por trás dessas duas palavras, reunidas, há conceitos, definições, governanças, normas, instrumentos, indicadores, etc.

O termo surge no Século XIX na legislação ferroviária francesa. Mas o uso de infraestrutura crítica, como conceito estratégico, aparece no Século XX, quando o termo é adotado em inglês com caráter operacional militar em grandes operações internacionais.

Esse uso militar evolui para políticas de proteção de ativos essenciais, especialmente após a Guerra Fria. Mais tarde, após os ataques de 11/SET, quando vários países formalizam programas de proteção. E, mais recentemente, ante a preocupação, programas e ações relacionadas a eventos extremos.

A ONU, p.ex, tem o “UN Office for Disaster Risk Reduction – UNDRR”. E, sob o “Sendai Framework for Disaster Risk Reduction”, dentre as inúmeras definições adotadas sobre o tema, em FEV/2017, por sua Assembleia Geral, a partir de relatório do Grupo de Peritos (OIEWG, sigla em inglês), assim define infraestruturas críticas: “As estruturas físicas, instalações, redes e outros ativos que fornecem serviços essenciais ao funcionamento social e econômico de uma comunidade ou sociedade”.

O Brasil adotou uma definição uma pouco mais abrangente e detalhado ao estabelecer sua “Política Nacional de Segurança de Infraestruturas Críticas – PNSIC”, que “tem por finalidade garantir a segurança e a resiliência das infraestruturas críticas do País e a continuidade da prestação de seus serviços” (art. 1º do Anexo do Decreto nº 9.573/2018).

Ou seja: “infraestruturas críticas: instalações, serviços, bens e sistemas cuja interrupção ou destruição, total ou parcial, provoque sério impacto social, ambiental, econômico, político, internacional ou à segurança do Estado e da sociedade” (Inciso I, Parágrafo Único).

Não há um enquadramento padrão do que sejam as ICs. Elas variam de um núcleo normalmente básico (energia, transporte, águas, comunicações e finanças) até 11 (Europa) e 16 (USA). O sistema brasileiro prevê 13. Entretanto, infraestruturas de logística e mobilidade são presenças praticamente invariáveis nos diversos conjuntos, dos diversos países.

Vale observar que são raros aqueles que não dispõem de um órgão ou agências responsável por centralizar a governança das ICs: na Europa é o “Critical Entities Resilience Group – CERG”; nos USA o CISA; e no Brasil as ações estão centradas no  Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (arts. nº 2 do Decreto e nº 14 do seu Anexo).

Seguindo o disposto na PNSIC, a “Estratégia Nacional de Segurança de Infraestruturas Críticas – ENSIC” foi aprovada pelo Decreto nº 10.569/20; e o “Plano Nacional de Segurança de Infraestruturas Críticas – PLANSIC” pelo Decreto nº 11.200/22. Dois longos e detalhados decretos (particularmente o do PLANSIC) onde são detalhados objetivos, algumas diretrizes para ações e importante: atribuídas responsabilidades.

Nos USA o mercado de/para segurança das ICs é estimado em US$ 203 bilhões para 2027; estando a crescer a uma taxa média de 7,2% nessa década.

Na prática?

Quando se fala em ICs relacionadas a mobilidade e logística, talvez o primeiro equipamento/ativo que vem à mente são pontes e viadutos. A imagem do recente (22/DEZ/24) colapso da Ponte JK, ligando Estreito-MA a Aguiarnópolis-TO, sobre o Rio Tocantins, p.ex, ainda segue viva: 14 pessoas perderam a vida e 3 nunca foram localizadas.

O abastecimento de água nas cidades lindeiras foi imediatamente afetado; da mesma forma que a logística entre a Região Norte com o resto do País: trajetos foram alongados e os donos de cargas tiveram que incorrer em custos adicionais. A economia regional também foi afetada por um longo período.

Estima-se que haja no Brasil cerca de 120.000 pontes, conforme “Panorama Geral das Pontes Rodoviárias Brasileiras”, apresentadas por seis pesquisadores da Poli/USP e da Universidade do Minho – Portugal, no 65º Congresso Brasileiro de Concreto (OUT/24).

O quadro apresentado é preocupante, do qual se destaca: a) apenas 13% desse universo tem histórico de manutenção documentada; b) 37% das pontes superam 50 anos de idade (o que coincide com a vida útil de projeto estimada para as pontes construídas naquela época). Por esse motivo, dentre as sugestões finais do estudo, “…propõe-se um esforço coletivo … para, em caráter de urgência, consolidar o inventário das pontes rodoviárias brasileiras”.

Por outro lado, as previsões dos últimos meses, relacionadas ao El Niño, e o noticiário das últimas semanas sobre secas, projetam riscos e preocupações com a malha fluvial de cerca de 25.000 km da Amazônia legal, dos quais 13.000 km são considerados plenamente navegáveis. Assim, o principal meio ali utilizado para circulação de pessoas e mercadorias: “Esse rio é minha rua”, sintetiza a consagrada canção popular.

Nessa rede hidroviária circulam cerca de 5.500 embarcações comerciais de médio/grande porte; a maior parte delas embarcações tecnologicamente alinhadas com o que há de mais moderno no mundo; indústria que emprega algo como 30.000 fluviários.

Entretanto há cerca de 80.000 embarcações registradas na Marinha do Brasil, em suas duas capitanias da região (Capitania Fluvial da Amazônia Ocidental – CFAOC e Capitania dos Portos da Amazônia Oriental – CPAOR). Considerando-se a subnotificação e a clandestinidade, a frota circulante na região, segundo estimativas conservadoras, pode ultrapassar 200 e, até, alcançar 300.000 embarcações!

A redução da profundidade dos rios, resultante da seca, dificulta/impede a circulação de parcela crescente dessa frota, essencial para a mobilidade e abastecimento das populações ribeirinhas, e para a logística de exportação da produção; seja da Amazônia, seja do Centro Oeste. A dramaticidade do quadro, cujas consequências transcendem a região, é bem descrito pelo Presidente da Federação das Indústrias do Estado do Pará – FIEPA no OESP de 2/SET último: “O Arco Norte e o colapso da logística nacional” (pg. A8).

A suspensão das dragagens, particularmente no Rio Tapajós, agrava ainda mais a situação, aumenta as incertezas e gera potencial de prejuízos que podem alcançar a casa de bilhões!

Vale lembrar que transporte e sua infraestrutura, incluindo hidrovias e navegação interior, são consideradas infraestruturas críticas na Europa e nos USA. E por isso merecem atenção e tratamento especiais.

No Brasil o PLANSIC não é (ainda) assim tão detalhado. Mas não só a analogia é óbvia e imediata, como elas são facilmente enquadráveis, tanto na norma definida pelo Decreto nº 9.573/2018, como nas sus definições claras e detalhadas: “infraestruturas críticas: instalações, serviços, bens e sistemas cuja interrupção ou destruição, total ou parcial, provoque sério impacto social, ambiental, econômico, político, internacional ou à segurança do Estado e da sociedade”. A infraestrutura hidroviária não atende, não se enquadra na maioria desses quesitos?

Por outro lado, apesar de sua natureza genérica, principialista e chegando a pouco mais que a diretrizes, os três diplomas nacionais voltados a “Segurança de Infraestruturas Críticas” (Política – PNSIC, Estratégia – ENSIC e Plano – PLANSIC), todos em vigor, oferecem bases sólidas seja para enquadramento das infraestruturas hidroviárias como “infraestrutura crítica”, seja para fundamentação de planos de ação. Inclusive emergenciais.

A questão precisa mudar de patamar: o El Niño foi identificado pela primeira vez pelos pescadores peruanos no Século XVI. No rastro de uma das suas maiores ocorrências (o evento extremo de 1877), o fenômeno foi cientificamente descrito, ainda no Século XIX, pelo cientista peruano Camilo Carrillo.

No Brasil, só para ficar nas mais recentes, ainda está viva na memória as recentes secas de 1982/83, 1997/98, 2015/16 e 2023/24. Assim, não seria exagero imaginar-se que elas tendem a voltar a ocorrer em anos vindouro, afetando a vida dos brasileiros, a agricultura e a economia em geral e, particularmente, comprometendo a navegação na Amazônia.

Com a palavra o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República!

[Periscópio nº 2618]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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O endividamento das famílias brasileiras bateu um novo recorde em julho: 82% dos consumidores disseram ter algum tipo de dívida a vencer, o maior nível desde o início da série histórica da Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC). Ao mesmo tempo, embora a inadimplência tenha recuado levemente após três meses do Desenrola 2.0, aumentou a parcela de brasileiros com mais da metade da renda comprometida com pagamentos.

Os dados fazem parte da Pesquisa de Endividamento e Inadimplência do Consumidor (PEIC), divulgada nesta quinta-feira (6). O levantamento mostra que o percentual de famílias com dívidas subiu 0,4 ponto percentual em relação a junho, quando estava em 81,6%, e avançou 3,5 pontos percentuais na comparação com julho de 2025, quando era de 78,5%. Com o resultado, o indicador alcançou o sexto recorde consecutivo na série histórica da pesquisa.

Qual a diferença entre endividamento e inadimplência?

• Endividamento: Ter dívidas não significa necessariamente estar com problemas financeiros. O indicador mede a parcela de famílias que possuem algum compromisso financeiro a vencer, como cartão de crédito, financiamento, empréstimo pessoal, cheque especial ou carnê de loja. Uma pessoa que parcela uma compra no cartão ou paga um financiamento em dia, por exemplo, entra na estatística de endividamento.
• Inadimplência: Já a inadimplência indica quando a dívida não foi paga no prazo combinado. Ou seja, são consumidores com contas vencidas e em atraso. Uma família pode estar endividada e não ser inadimplente, caso esteja pagando as parcelas normalmente. Por outro lado, quem deixa uma dívida vencer passa a fazer parte do grupo de inadimplentes.

 Inadimplência recua, mas peso das dívidas aumenta

Apesar do avanço do endividamento, a parcela de famílias com contas em atraso teve uma pequena melhora em julho. O índice passou de 29,9% para 29,8% entre junho e julho. No mesmo mês de 2025, a taxa era de 30%.

O resultado ocorre após os primeiros 90 dias de funcionamento do Desenrola 2.0, programa federal de renegociação de dívidas lançado em maio.

• Desenrola 2.0: veja perguntas e respostas sobre o novo programa

O principal alerta da CNC, porém, está no comprometimento da renda. Em julho, 19% das famílias afirmaram ter mais da metade dos rendimentos comprometidos com o pagamento de dívidas, maior nível desde março deste ano.

Para a economista e professora da FGV Carla Beni, a leve queda da inadimplência não significa que as famílias estejam menos pressionadas financeiramente: “A inadimplência é a última coisa que uma família quer. Ela provoca estresse e normalmente é consequência de uma combinação de fatores, como crédito caro, renda limitada e facilidade para contratar empréstimos“, afirma. Em média, os consumidores endividados destinam 29,5% da renda mensal para honrar compromissos financeiros.

Segundo a economista, o elevado nível de endividamento também reflete a cultura do parcelamento no Brasil. “Nós naturalizamos o parcelamento. Hoje praticamente tudo pode ser dividido em várias prestações. Isso amplia o endividamento porque qualquer compromisso financeiro em aberto entra nessa estatística“, diz.

A economista afirma que o crédito pode ser um instrumento importante quando usado de forma planejada, principalmente para a aquisição de bens de maior valor. “O crédito deve ser direcionado para bens de maior valor agregado, como um carro, por exemplo, quando há planejamento. Quanto maior o número de parcelas, maior o comprometimento da renda. O problema é quando o parcelamento passa a ser usado para despesas do dia a dia, porque isso aumenta muito o risco de desequilíbrio financeiro“, complementa.

 Contas atrasadas ficam menos antigas

Mesmo com a pressão sobre a renda, alguns indicadores mostraram melhora no mês.

O tempo médio de atraso das dívidas caiu pelo terceiro mês consecutivo e chegou a 64,6 dias, menor nível desde dezembro de 2025. Também recuou a parcela de consumidores inadimplentes com contas vencidas há mais de 90 dias. O percentual passou para 48,5%, menor patamar desde agosto de 2025.

Na percepção dos próprios consumidores, aumentou a parcela de famílias que se consideram pouco endividadas, de 34,2% em junho para 35% em julho.

Já o grupo que se declara muito endividado teve leve queda, passando de 17,2% para 17,1%.

“O grande vilão continua sendo o cartão de crédito. Muitas pessoas recebem limites maiores do que conseguem suportar, enquanto os juros seguem extremamente elevados, especialmente no rotativo”, afirma. Fala ainda que o crédito pode ser um instrumento importante quando usado de forma planejada, principalmente para a aquisição de bens de maior valor. “O crédito deve ser direcionado para bens de maior valor agregado, como um carro, por exemplo, quando há planejamento. Quanto maior o número de parcelas, maior o comprometimento da renda. O problema é quando o parcelamento passa a ser usado para despesas do dia a dia, porque isso aumenta muito o risco de desequilíbrio financeiro”, diz.

Famílias de menor renda sentem mais pressão

O avanço das dívidas ocorreu de forma desigual entre as faixas de renda. Entre as famílias que recebem até três salários-mínimos, o percentual de endividados chegou a 84,9% em julho, o maior nível entre os grupos analisados. Essa faixa também foi a única a registrar aumento da inadimplência no mês: a proporção de famílias com contas em atraso subiu de 38,3% para 38,5%.

Além disso, cresceu o percentual de consumidores de menor renda que dizem não ter condições de pagar as dívidas vencidas, de 17,6% para 17,8%.

Segundo Carla Beni, a combinação entre renda instável e facilidade de acesso ao crédito aumenta o risco de desequilíbrio financeiro.

“Muitas pessoas trabalham, mas têm renda variável, especialmente na informalidade. Quando gastos básicos, como combustível e farmácia, passam a ser parcelados, o risco de entrar em uma espiral de endividamento aumenta bastante”, afirma.

Na outra ponta, entre as famílias com renda acima de dez salários mínimos, o endividamento também avançou no ano e chegou a 72% em julho. Apesar disso, a inadimplência caiu no mês, passando de 15,4% para 15,1%.

Para a CNC, a melhora em alguns indicadores pode estar relacionada ao programa de renegociação de dívidas, ao avanço da renda média e ao controle da inflação.

O presidente do Sistema CNC-Sesc-Senac, José Roberto Tadros, afirma que o aumento do endividamento exige atenção.

“Completar seis meses seguidos de novos níveis recordes no endividamento da população tem impactos que são sentidos em curto e médio prazo, não só no comércio. Vemos sinais positivos de resiliência, seja pelo pagamento das dívidas com o programa Desenrola, seja com a massa de rendimentos e ocupação aumentando. Porém, os números mostram que é preciso avançar em medidas que aliviem o bolso do trabalhador e, consequentemente, estimulem uma melhora do setor produtivo”, diz.

Segundo a Confederação, o cenário exige cautela porque, mesmo com menos atrasos, o orçamento das famílias continua pressionado pelo volume de dívidas acumuladas.

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“Vamos botar de lado os entretanto,
e partir logo pros finalmente”
[Odorico Paraguaçu – O Bem Amado]

Há dois GTs em funcionamento no Ministério de Portos e Aeroportos – MPOR atualmente. Ambos criados há menos de um mês, na mesma semana e, incidentalmente, com numeração sequencial: um visa “promover o alinhamento técnico e institucional entre o MPOR e a SEPPI/CC/PR acerca do projeto”; ou seja, do Tecon-10 (Portaria nº 315 de 14/JUL/26). O outro “destinado à implementação da ação de planejamento setorial ‘Monitoramento da Saturação Portuária – MSP” (Portaria nº 316 – 16/JUL/26).

Cada um tem seu papel, sua importância; ainda que a velha sentença de que “quando não se quer resolver um problema, cria-se um GT” deixe muitos com o pé atras. Ambos são também reveladores: a criação e o escopo deles reconhecem e transmitem, nas suas entrelinhas, informações implícitas/subliminares: o primeiro, a inexistência de alinhamento entre os órgãos de governo e/ou instâncias do Estado brasileiro (o que, a essa altura, não é segredo para ninguém que acompanha o processo). O segundo, a existência de saturações portuárias no País, particularmente no Porto de Santos (que deve ter sido o leitmotiv da portaria); e mais especificamente no tocante a contêineres: diagnóstico presente em todos os palcos onde o tema tem sido debatido nos últimos anos.

Entretanto, infelizmente as definições de prazos nas portarias não dão esperanças, fundamentadas, de que esse imbróglio será resolvido no curto prazo: o do GT de monitoramento ainda menciona uma data (DEZ/2030 – pouco mais de 4 anos à frente!), enquanto o do alinhamento nem isso: “… terá prazo compatível com o necessário para o adequado desenvolvimento das atividades” (art. 4º). E, claro, agendado o leilão, não havendo judicialização, nada menos de 3 anos para que o primeiro contêiner seja movimentado (alguns falam até 7 anos!).

Até lá embarcadores (e a economia brasileira) seguirão enfrentando dificuldades para suas operações e incorrendo em preços adicionais e/ou prejuízos. Dados e indicadores sobre o quadro não faltam. Segundo a Cecafé, p.ex, entidade que os tem sistematizado mais didaticamente, e os trazido a público com maior coragem e transparência: a) Desde 2019 (ano anterior à Pandemia) o tempo médio de espera de navios de contêineres no Porto de Santos mais que quadruplicou (de 8,9 para 36,4 horas); b) O percentual de atrasos (acima de 24h) é hoje de 38,6%; c) Paradoxalmente, “no ano da exportação recorde de café do Brasil (2024), o Porto registrou a sua menor participação em 15 anos”; d) O prejuízo total acumulado entre 2019-24 foi de R$ 3,8 bilhões (aproximadamente metade do CAPEX estimado para o Tecon-10!). Por isso seu bordão não deve sair de pauta tão cedo: “Os recordes consecutivos do Porto de Santos mascaram a realidade logística e os prejuízos causados às cargas, por conta do esgotamento da infraestrutura portuária”. Também: “os recordes são atingidos a um custo elevadíssimo, e dificultam a compreensão das autoridades públicas e ministérios sobre os reais e urgentes desafios na infraestrutura do País”.

Labirinto do Minotauro?

Desatar esse nó (realização exitosa do leilão do Tecon-10) é de fundamental importância para o Porto de Santos, para a logística paulista e para a economia brasileira. Não porque se tenha a veleidade, ou se cogite de uma súbita expansão de capacidade e eliminação de gargalos logísticos nos próximos meses; no próximo ano. Mas porque, além das mensagens anti-imobilismo que passaria ao mercado e à sociedade (o que não é pouca coisa!): i) forneceria bases e horizontes, mais sólidos, para o desenvolvimento de outros planos e projetos de alguma forma correlacionados ao aumento de capacidade de movimentação de contêineres no Complexo Portuário Santista (Porto-Indústria, p.ex); ii) poderia contribuir para destravar outros projetos de infraestrutura portuária, como o do terminal multipropósito do Porto de São Sebastião, cujo leilão estaria (inexplicável e injustificadamente) condicionado à assinatura do contrato de arrendamento do Tecon-10: São Sebastião também é uma solução para a tal da limitação de capacidade conteneira do Sudeste. Não um complemento ou acessório de Santos, mas uma alternativa. E mais que portuária, uma alternativa logística para São Paulo e o Sudeste brasileiro!

Mas como viabilizar-se o leilão no curto prazo? A judicialização não é “inevitável, qualquer que for a decisão tomada”; como sombriamente vaticinou o Min. Zymler na Plenária do TCU de 5/DEZ/25? Bem; risco zero de fato inexiste; mesmo porque nem todos os atores (“stakeholders”) estão verdadeira e igualmente insatisfeitos (com o quadro) e empenhados (com uma solução). Parodiando Tom Jobim, para alguns “pode até estar ruim, mas não tão ruim assim!”.

A se considerar, todavia, que o contexto e a conjuntura não são, hoje, os mesmos do final de 2025. Muita água correu pelo canal nesses 8 meses, desde a Plenária do TCU:

O debate prosseguiu, e até se intensificou; mesmo porque o conteúdo mais polêmico do Acórdão do TCU foi de “Recomendações”, principalmente ao MPOR e ANTAQ, visando eventual “ajuste” do modelo (processo ainda inconcluso). Consta que também os lobbies (pró etapa única e aberta, pró modelo bifásico) seguiram atuando. Houve uma contestação e pedido de reconsideração (Cosco X TCU/CADE, negado). Também uma (primeira) judicialização (Maersk X ANTAQ, indeferida). Pareceres de renomados consultores (defendendo um e outro modelo) foram resgatados, e diversas entidades se posicionaram (objeto do artigo anterior: “Tecon-10: por que o óbvio não acontece?”). Os dois GTs foram criados; explicitando premissas e introduzindo novos atores no processo.

Mas também surgiram alguns “fatos novos”; dos quais três merecem destaque:

1. ”Condomínio logístico”/Consórcio Portolog: Inicialmente veicularam-se ruídos gerados por notícias arguindo a realização e o resultado do leilão da instalação, contígua e inicialmente vinculada ao Tecon-10, mas transformada em empreendimento/negócio autônomo com fundamento no Item 9.4.1 do Acórdão do TCU; uma das propostas do Ministro Revisor. Ações na justiça e no TCU, resultando em recentíssima (13/AGO/26) suspensão do leilão pelo Tribunal: a APS e o Consórcio Portolog ainda têm 15 dias para se manifestar.
2. Renovação antecipada (até 2047) do contrato da BTP (sociedade Maersk/APMT e MSC/TIL): O MP pediu a suspensão do contrato assinado: em síntese, argui preços e cobra auditoria independente no plano de investimentos. Área técnica do TCU “afasta irregularidades” e “apoia renovação”. Decisão final depende do seu Plenário – a ser pautada.
3. Acordo Maersk/APMT e MSC/TIL, assinado no final de julho passado (após a publicação das duas portarias), protocolado no CADE. Por ele os dois grupos, sócios em 50% na BTP, se comprometem a vender sua participação para a outra sócia, caso uma delas vença o leilão. É o tal “desinvestimento”, condição já cogitada pela ANTAQ, TCU (área técnica, relator e revisor, ainda que com nuances) e Casa Civil.

Os dois primeiros “fatos novos” não dizem respeito, diretamente, ao processo do Tecon-10; nem exatamente ao modelo. Mas acabam gerando ruídos, sendo justificativa para maiores cautelas dos decisores (mormente em período eleitoral), e aumentando as incertezas.

Há luz no fim do túnel (e não é de trem em sentido contrário)!

Já o Acordo, malgrado a notícia de que “Rival avalia ir ao CADE contra acordo”, pode ser o embrião de uma solução.

Ele não é, de per si, suficiente para viabilizar a participação de incumbentes e armadores no leilão. Nem no modelo ANTAQ nem, menos ainda, se acatadas in totum as “recomendações” do revisor (que abriu a divergência e conduziu o voto vencedor no TCU). Por ora ele é uma pedra bruta: promissora, mas que precisa ser lapidada!

Sem rodeios; indo direto ao ponto: além de “desinvestimento”, se e como condicionante crível, “pra valer”, essa tal solução, a ser cuidadosamente construída, deveria partir de cinco outras premissas. SMJ. A saber:

1. A judicialização é o primeiro e principal adversário.
2. Foco! Foco no critério de participação; em torno do qual afunilou-se todo o debate nessa fase final do processo. Imprecisões e lacunas “técnicas” no modelo, edital e minuta de contrato há; e muitas! Mas ou são pouco relevantes para o leilão, ou podem ser corrigidas em etapas posteriores.
3. Pragmaticamente: J&F, Cosco, ICTSI, Maersk (APMT) e MSC (TiL) não podem ser impedidas de participar: “briga-de-cachorro-grande”! Cada qual tem seus trunfos. Seria judicialização quase certamente: “pule-de-10”, como antigamente se dizia no turfe.
4. Para os embarcadores o importante, o objetivo/meta é poder usufruir do aumento de capacidade o mais breve possível: o vencedor/arrendatário, em si, nem chega a ser uma preocupação, desde que impere um ambiente concorrencial e/ou possa se contar com “vacinas” (anticoncorrenciais) eficazes.
5. Nenhum dos órgãos que atuaram no processo (Antaq, MPOR, TCU, CADE, PPI, Casa Civil) pode dele sair com imagem de “derrotado”.

Dito de outra forma; aumentaria muito a probabilidade de êxito de um leilão, em curto prazo, uma estratégia que contemplasse: i) concentrar esforços no “caroço do abacate” (inclusive para não se criar novas arestas); ii) haver uma “saída honrosa” (para os atores institucionais que atuaram no processo – ao menos os principais); iii) dificultar, ao máximo, que o processo seja judicializado: mormente ações pleiteando participação (de quem foi impedido); visto que as contrárias à participação de terceiros, aparentemente, têm menos chances de prosperar!

Ufa! Que desafio! A boa notícia é que o acordo Maersk (APMT) e MSC (TIL), uma vez homologado pelo CADE (e as notícias mais recentes dão conta que isso caminha para ocorrer em breve) pode ser o embrião, o fio condutor para consecução desse complexo e multifacetado objetivo.

Para tanto a palavra-chave é flexibilização! Em especial

1. CADE: já no tocante ao acordo protocolado, flexibilizar sua posição em relação a não se manifestar a priori; posição observada, direta ou indiretamente, em alguns tópicos da (longa) NT (24/SET/25), em resposta à consulta feita pelo Relator: esse aval, no tocante à dimensão concorrencial do modelo, seria importante salvaguarda da solução/processo, e elo com eventuais discussões futuras.
2. ANTAQ: ainda que o modelo bifásico tenha sido aprovado por unanimidade de seus diretores, o objetivo regulatório final vislumbrado não estaria sendo alcançado com a efetivação, “pra valer” do acordo?
3. Do revisor, ainda que vitorioso com 2/3 do Plenário do TCU, necessária uma flexibilização mais ampla. No referente a encaminhamentos, ao menos três: i) Vedações: flexibilização no sentido dos condicionantes da ANTAQ ( desconsideração do item 9.3.1 do Acórdão); ii) Dados e fatos, com tom de denúncia, citados em seu relatório e voto: escoimá-los da peça e, se julgar relevante, remetê-los para apuração específica; iii) Desinvestimento: flexibilizar suas suspeitas em relação à celeridade do instrumento (Itens 95, 96 da sua “Declaração de Voto”), algo que o acordo certamente facilita (p.ex; papel do “Monitoring trustee” – Item-110). E, no limite, condicionar o processo às “boas práticas” recomendadas pelo CADE (itens 109 e 110), assim como a celebração do contrato à efetivação do desinvestimento.

A flexibilização mais delicada certamente deve ser do revisor. Mas ele terá oportunidade para tanto quando o processo, com o modelo ajustado, voltar ao TCU. E os ruídos provocados pelo noticiário sobre a licitação do “condomínio logístico”, contíguo ao Tecon-10, muito possivelmente fornecem um pano de fundo bem distinto daquele do final de 2025: mais susceptível a tons mais brandos; a entendimentos e soluções. Quiçá mais ainda com a recentíssima decisão do próprio TCU. A ver!

Superado esse primeiro e mais complexo passo (técnico, jurídico e político), outras interpretações e ajustes ainda precisariam ser feitos. Mas, aparentemente, de menor potencial polêmico e de judicialização. Simples, evidentemente, não é; mas tampouco impossível.

Seria por aí que o GT do alinhamento trabalha para trazer o alento de que “o governo está próximo de solução para o Tecon-10”; há dias compartilhado pelo Min. Tomé França? Vale a torcida. E o apoio.

[Periscópio nº 2617]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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Ao menos da boca pra fora a urgência do leilão do Tecon-10 no Porto de Santos é uma unanimidade entre embarcadores, armadores, operadores portuários e logísticos, e entidades mais representativas do setor.

Pode haver nuances em relação ao “quando”, mas tampouco há divergência no tocante à necessidade de expansão da capacidade logística (mais abrangente que capacidade portuária) para movimentação de contêineres no Porto, no Complexo Portuário, e na Região Sudeste: para a próxima década não se discute; mas para alguns, como a Cecafé (entidade que representa parte significativa dos embarcadores), o gargalo já existe, e seus efeitos já são sentidos: custos elevados e crescentes, redução do “free time”, imprevisibilidade para embarque, filas, detention/demurrage e outras taxas extras. E até alguns, ante tais limitações, já estariam em busca de alternativas logísticas em outros portos (péssima notícia para o Porto de Santos!).

“Está lá o corpo estendido no chão!” (trecho da canção “De frente pro crime”, de João Bosco e Aldir Blanc – 1975)

Paradoxalmente não se vislumbra, para o curto prazo, desenlace do processo decisório que viabilize o leilão e a assinatura, pacífica, do contrato de arrendamento: já se passou o Réveillon/25, o Carnaval/26, a Copa do Mundo, e. quiçá, ainda votemos nas eleições gerais de outubro, celebraremos o Natal e o Réveillon/26 sem vê-lo concluído; como cogitado no sombrio cenário em artigo anterior (“Tecon-10: tudo acertado, pouco resolvido”), publicado uma semana depois da decisão do TCU em sua Plenária de 5/DEZ/25 (Processo: TC-009.367/2022-5).

E pior: já houve uma primeira judicialização do processo (Maersk X ANTAQ, indeferida); e não se descartam novas idas ao judiciário: “inevitável, qualquer que for a decisão tomada”; como também sombriamente vaticinado pelo Min. Zymler (26m50s do vídeo da Plenária; inexplicavelmente excluído da internet tão pouco depois da sessão!?!?).

“Kramer X Kramer” (filme de drama jurídico; Robert Benton – 1979)

As últimas semanas foram pródigas em fatos novos:

a) Resposta (firme) da ANTAQ à Casa Civil, na linha do “cada um no seu quadrado”: “A agência tem autonomia para desenhar como é a concorrência dessa modelagem”: em questão os modelos da ANTAQ (“2 fases”; vedada a participação dos incumbentes na primeira) e o da CC (uma fase, “aberto”);

b) Acordo Maersk e MSC, protocolado no CADE, sobre compromisso, mútuo, de uma comprar a parte (igual) da outra na BTP; na hipótese de uma delas se sagrar vencedora do leilão do Tecon-10: seria algo como o tal “desinvestimento”, condição já cogitada por ANTAQ, TCU e CC. Ocorre que, pouco depois do protocolo, noticiou-se que “Rival avalia ir ao CADE contra acordo”.

c) Ruídos gerados por notícias arguindo a realização e o resultado do leilão do “Condomínio Logístico”, instalação contígua e inicialmente vinculada ao Tecon-10, mas transformada em empreendimento/negócio autônomo com fundamento no Item 9.4.1 do Acórdão do TCU: uma das propostas do Ministro Revisor, que abriu divergência e formulou voto condutor, finalmente vencedor (6X3) na Plenária de 5/DEZ/25.

d) Manifestações de um conjunto de entidades (reverberando informações do voto do ministro revisor no TCU: Itens 143-145): ambas defendendo a urgência do leilão, mas não totalmente claras em relação ao modelo a ser adotado:

i) A do maior grupo de entidades (17) faz acenos à ANTAQ (“… respeitando o modelo originalmente proposto pela ANTAQ…”) mas, pelo contexto, defende o modelo “aberto” da CC (“Por essa razão, merece reconhecimento a manifestação técnica do PPI/CC… ao demandar que os ajustes sob responsabilidade do MPOR sejam conduzidos com a maior brevidade possível”).

ii) Já a do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial – ETCO, à frente de outras entidades, deduz-se pelo contexto, defende o modelo de “2 fases” (“A definição do modelo licitatório resultou de ampla instrução técnica no âmbito da Antaq, submetida ao crivo do TCU, e sua preservação prestigia a segurança jurídica, a previsibilidade regulatória e o respeito às competências técnicas das agências reguladoras… Cumpre registrar, por fim, que esse apoio não é isolado: diversas entidades de enorme tradição e relevância (e.g. Confederação Nacional do Transporte – CNT) já se manifestaram no mesmo sentido no curso do processo, assim como juristas de escol (e.g. os professores Carlos Ari Sundfeld, Thiago Marrara, o ex-presidente do Cade João Grandino Rodas e o ministro Floriano de Azevedo Marques Neto), além de grandes economistas (e.g. Bernardo Gouthier Macedo, Pedro Malan, Cristiane Alkmin e Gesner Oliveira”).

Em síntese, depois de anos de idas e vindas, oito meses após a decisão do TCU, o processo decisório do Tecon-10 segue polarizado; mais ou menos assim: PPI/Casa Civil (“aberto”) X ANTAQ/TCU (“2 fases”). Ademais, no próprio TCU há divergências entre Plenário X Área técnica (AudPortoFerrovia). A se observar que a proposta desta foi, mais de uma vez, classificada de “ingênua” pelo Revisor (Itens 80, 109 e 115 do seu Voto); como também “descolada da realidade”.

Uma pergunta que não quer calar: dada a semelhança/afinidade da posição/proposta do PPI/CC com a da AudPortoFerrovia, pode-se então depreender que 2/3 dos ministros do TCU consideram também “ingênua” a posição/proposta do PPI/CC? “Descolada da realidade”, e prevê que ela “fracassará no selvagem mundo real” (Item 80)? Ou o entendimento dos ministros foi revisto desde então?

“Sobrou para o mordomo” (bordão dos romances policiais)

Nesse contexto polarizado, complexo, com interesses subentendidos, variáveis (relevantes) por vezes não explicitadas, e com posicionamentos sobre modelo/processo de arrendamento nem sempre claros, o Governo criou um GT “destinado à elaboração de manifestação técnica conjunta…”; competindo-lhe, dentre outros, “Promover o alinhamento técnico e institucional entre o MPOR e a SEPPI/CC/PR acerca do projeto” (um reconhecimento, implícito, de sua inexistência).

Está arraigado na cultura brasileira a ideia de que “quando não se quer resolver um problema, cria-se um GT”. Mas, neste caso, dificilmente haveria outro caminho a ser seguido, mormente ante a chegada do processo eleitoral. Há que se reconhecer, todavia, que a falta de prazos cravados (“O GT terá prazo compatível com o necessário para o adequado desenvolvimento das atividades” – art. 4º da Portaria), na prática, alimenta a hipótese do dito popular.

Ademais, uma coisa é certa: os experientes técnicos desses órgãos terão um enorme desafio à frente; lembrando que esse (longo) processo já gerou inúmeras Notas Técnicas, pareceres e memoriais; ensejou diversas audiências públicas e reuniões paralelas; decisões de diversos órgãos; pronunciamentos públicos de autoridades do primeiro escalão (nem sempre convergentes), e até missões de embaixadores junto ao TCU e ministérios para defesa de modelo (o “aberto”). Portanto, um território muito “pisado”; bastante explorado: como “meter a mão nessa cumbuca”?

Ah! Ainda há a Espada de Dâmocles da judicialização!

Aos técnicos, só resta desejar sabedoria e sucesso!

“Está escrito nas estrelas” (canção de Arnaldo Black e Carlos Rennó, lançado por Tetê Espíndola – 1985)

Mais cedo ou mais tarde o leilão do Tecon-10 ocorrerá e o terminal será arrendado. Menos pelo surgimento de uma solução inusitada e estelar, e mais porque a pressões logísticas, econômicas e políticas tornar-se-ão irresistíveis. E aí mora um perigo: eventual improviso aos 45 minutos do 2º tempo; na linha do “se não tem tu, vai tu mesmo”, ou invocando-se, sapiencialmente, o bordão “o ótimo é inimigo do bom”. Esse risco deve ser minimizado!

A ver: a relevância e urgência do arrendamento do Tecon-10 estão sobejamente demonstradas (analogicamente, como constitucionalmente – art. 62 é exigido para tramitação de uma Medida Provisória): parece pouco produtivo, por conseguinte, despender-se aí mais tempo, energia e adrenalina. Muito mais importante seria, doravante, dedicá-los a identificação de entraves, e focar-se em análises e discussões para viabilização de etapas subsequentes, até a efetivação do arrendamento. OBS: viabilização é diferente de viabilidade; algo também já demonstrado.

Que tal um plano minuciosamente sistematizado? Tal estratégia não poderia até constar do relatório do GT do MPOR-SEPPI/CC/PR?

“Sublata causa, tollitur effectus” (máxima da tradição do Direito Romano)

O imbróglio e a imprevisibilidade da conclusão do arrendamento do Tecon-10 em geral são jogados na conta de uma tal “burocracia” ou “falta de vontade política”. Sem descartar nenhuma das duas, mas como nenhuma delas é um “fato da natureza” ou geração espontânea, não valeria ser examinada a hipótese da existência de razões objetivas (orgânicas, funcionais) para que elas sejam instrumentalizadas “a serviço” do imbróglio?

Reforça-o o cotejamento da situação dos processos do Tecon-10 e do arrendamento do terminal de São Sebastião, mais ou menos contemporâneos e paralelos: por que disputa tão encarniçada num e não no outro, se este poderia dar grande contribuição à solução do problema que se declara querer ver resolvido (limitação de capacidade, gargalos, custos, etc)? Aliás, a profundidade que Santos busca, via dragagem (protelada sucessivamente), SS já a tem naturalmente (até 25 m)! Se imprescindíveis os 622 mil m² de área, SS pode viabilizá-la (até mais)! Um novo acesso rodoviário que Santos planeja implementar, foi há pouco inaugurado no Litoral Norte (a Nova Tamoios). E, ainda, os contêineres operáveis em SS teriam, como diferencial, acesso ao interior do Estado, ao RJ e MG sem necessitar cruzar a RMSP (sempre um gargalo!), por meio de 4 das 10 melhores rodovias do País.

Na linha do clássico “jabuti pendurado em árvore”, certamente motivos a explicá-los, há!

Assim, inspirados nos romanos (“eliminada a causa, cessam-se os efeitos”), a busca por identificar-se as causas (causas reais!) do imbróglio pode ser, metodologicamente, um caminho sábio, recomendável e bastante eficaz

“Seguro morreu de velho” (dito popular brasileiro)

Além da burocracia e falta de vontade política, também insuficiência de dados e não consideração de variáveis “técnicas” relevantes nas análises, vêm sendo mencionadas como razões explicativas. É possível que cada uma lance luzes sobre faces específicas do imbroglio. Da mesma forma que se, ao invés de discursos na linha do “em prol da logística”, “em benefício da economia e/ou do cidadão”, “para o bem do País”, os reais (e legítimos) interesses envolvidos passassem dos bastidores para o palco principal, a identificação de problemas e causas, e a busca de soluções fossem facilitadas.

Nesse sentido, a fundamentação da ANTAQ para o modelo de “2 fases” (aprovado unanimemente pelos diretores), na essência ratificada pelo Ministro Revisor no seu voto, que conduziu o posicionamento afinal vitorioso do/no TCU, dão uma pista:

Além da “ingenuidade” carimbada no proposto pela Área Técnica da Corte, vale resgatar alguns outros itens do seu Voto, como p.ex.: a) Falhas de mercado (graves) no Porto de Santos (Itens 13, 31, 33, 40, 41, 47,); b) Intencionalidade em prejudicar o concorrente “quando um armador controla o terminal” (49); c) Dificuldade de detecção e comprovação de práticas anticoncorrenciais (50); d) Heteronomia entre os players: armador x não-armador (70);  e) Inviabilidade do desinvestimento (79/80); f) Insuficiência de remédios comportamentais (ex-post) “em um porto hiperconcentrado e verticalizado como Santos” (73, 85); g) Morosidade e inviabilidade da proposta (da Área Técnica); “de execução caótica e resultado duvidoso” (95); h) Declaração da caducidade como “sugestão bastante poética” (96).

A partir desses registros, desse diagnóstico, o Revisor afirma e defende que: a) “privilegiar a concorrência no mercado é mais importante do que a concorrência pelo mercado” (55); b) “se o diagnóstico aponta para uma falha estrutural de mercado, o remédio também precisa ser estrutural” (122); c) “um leilão sem filtro, portanto, não seleciona o operador mais eficiente, mas aquele com maior capacidade de extrair valor de exclusão” (130).

Tais registros e convicções bastam para explicar o encaminhamento proposto pelo Ministro Revisor (modelo de “2 fases”, ainda mais rígido), e endossado por 2/3 dos Ministros.

É curioso que muitas das afirmações do Revisor, como facilmente observável, têm um tom de “denúncia”; em alguns casos, contundente. Das duas uma: ou são falsas e, neste caso, talvez devessem ser enviadas para inclusão no inquérito das “fake news” do STF; ou são verdadeiras e, assim, tratadas, deveriam balizar modelagens e discussões futuras como matéria jurisprudenciada. Quando mais não fosse, por “economia processual”, frequentemente invocada pelo Relator.

Não consta, entretanto, ter havido qualquer processo investigativo para esclarecer tratar-se de uma coisa ou outra; tampouco tem-se notícia de uma das habituais auditorias operacionais do TCU para tal fim. A dúvida, por conseguinte, segue em aberto; pairando sobre o setor portuário como alma penada.

A se registrar, em contrapartida, que é frequente ouvir-se que o Brasil dispõe de “instrumentos robustos” e de “agências (ou governanças) regulatórias maduras”; como ocorrido, p.ex, em dois eventos promovidos pelo TCU: “Diálogo Público: Análise concorrencial no setor portuário” (26/MAI/22); e “Painel de Referência: Arrendamento do Tecon 10 do Porto de Santos” (29/JUL/25).

Esse diagnóstico normalmente é utilizado para fundamentar a defesa do modelo de regulação ex-post. No entanto, as afirmações do ministro Revisor (apoiadas por seus pares) no mínimo colocam em dúvida tais convicções.

Certamente por isso sua conclusão: “é inadmissível, portanto, que se opte por fragilizar as regras regulatórias – comprometendo a competitividade do transporte marítimo brasileiro por até setenta anos – sob o pretexto de evitar a redução do valor de arrematação” (169). Da mesma forma que para seu endosso (com até maior abrangência) do modelo de “2 fases”; um “remédio estrutural” (ex-ante).

Dito de outra forma: por trás da polarização dos modelos (“2 fases” X “aberto”), visível, talvez esteja a polarização regulatória (ex-post X ex-ante); esta longe da ribalta mas, possivelmente, o principal motor da encarniçada disputa que se observa no processo do Tecon-10. Não valeria a pena voltar-se a discuti-lo, preferencialmente com base em evidências…. brasileiras?

Esse rol de questões possivelmente está na raiz da explicação do porquê o óbvio não seria tão óbvio assim. E aqui vai como contribuição; como roteiro-subsídio àqueles que, verdadeira e sinceramente, para além das (legítimas) disputas comerciais, querem de fato resolver o imbróglio e contribuir para viabilizar o arrendamento do Tecon-10.

[Periscópio nº 2616]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“Sem dados, você é apenas mais uma pessoa com uma opinião”
[Edwards Deming – principal referência da cultura da qualidade]

“O que pode ser medido, pode ser melhorado”
[Peter Drucker – “pai” da administração moderna]

Naquele 2/SET/2021, abrindo o “setembro ferroviário”, em concorrida cerimônia no Palácio do Planalto, foi anunciada a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”: o programa denominado “Pro-Trilhos”. Três dias antes havia sido baixada a MP nº 1.065/2021, base para uma articulada entrega coletiva e pública de 10 requerimentos para implantação de ferrovias por autorização no País: promessa de 3,3 mil km de novos trilhos, investimentos de R$ 53,5 bilhões, e “emprego na veia”.

Conceitual e instrumentalmente a MP é praticamente idêntica ao PLS-261/2018. Mas, tendo vigência imediata e com efeitos irreversíveis, política e estrategicamente ela acabou tendo o condão de destravar o PLS que patinava há três anos no Senado: três meses depois (9/DEZ/2021) foram outorgadas as primeiras 9 autorizações; e quando da promulgação da Lei nº 14.273/2021 (23/DEZ/2021), dela resultante, em cerimônia ainda mais concorrida, foi anunciada a existência de 64 requerimentos (hoje, 108), abrangendo 15 mil km de novas ferrovias, em 16 unidades da Federação, e investimentos previstos superiores a R$ 180 bilhões.

A ANUT vem de promover debate para avaliar os resultados desses cinco primeiros anos da nova política pública implementada (ferrovias por autorização), e discutir seus desafios e perspectivas futuras. Aliás, a entidade vem se especializando em debates do tipo, iniciativa que deve ser saudada, pois resgata prática cada vez mais rarefeita no Brasil. A propósito, recentemente foram realizados eventos semelhantes para discussão de um projeto (Ferrogrão) e outro de uma modelagem (concessão do Canal do Porto de Santos).

Avaliações fundamentadas e sistemáticas de resultados não é prática usual de planos, programas e projetos públicos no Brasil: o que se vê, no mais das vezes, são narrativas que fazem uso de dados e informações seletivamente pinçados. Mas, em sentido oposto, há experiências internacionais que podem nos servir de benchmarking.

Nesse caso, p.ex, talvez a melhor referência seja a avaliação quinquenal do chamado “Staggers Rail Act”, quase unanimemente considerado divisor de águas no setor/indústria ferroviária americana. Não realizada pelo governo, e contando com consultores independentes, ela apresenta, desde sua promulgação, em 1980, análises e conclusões baseadas em séries históricas de meia dúzia de dados básicos: investimentos (efetivamente) realizados, produtividade, volume (transportado), acidentes/acidentados, receita/faturamento (prestadores de serviços) e preços (usuários). Paralelamente, um rol de indicadores, como retorno sobre investimentos, correlação salarial com mercado assemelhado, etc.

Essa primeira avaliação quinquenal da ANUT não permitiu uma avaliação similar, principalmente porque nenhuma das autorizações, concedidas há cinco anos, está hoje operacional; prestando serviços. Aliás, sequer em obras: essa constatação não já é, em si, uma primeira avaliação/conclusão?

Mas a presença, entre os painelistas, do principal formulador da política pública transformada em lei, bem como de dirigentes de dois dos principais projetos autorizados (GPM/EF-317 e Petrocity), permitiram uma boa discussão por mais de 3 horas, avaliação qualitativa dos primeiros resultados, e apresentação de sugestões para o futuro.

O que se pode dizer?

Como ponto de partida vale um cotejamento dos resultados alcançados com o diagnóstico, diretrizes e previsões objeto da “Justificação” (pg. 28-32) do PLS-261/2018.

E, do vídeo integral do debate, é possível destacar e sistematizar algumas outras observações e conclusões (mais detalhes no próprio vídeo):

Sim, há ferrovias autorizadas em implantação no Brasil; mas nenhuma delas objeto das autorizações de 2021: a) A da Arauco (45 km, ligando a fábrica de celulose Sucuriú à Malha Norte – Rumo: obras iniciadas em FEV/26) é uma autorização federal, outorgada pela ANTT com base na referida Lei, porem o foi apenas no ano passado (Deliberação nº 118/2025); b) A “Ferrovia Estadual Senador Vicente Emílio Vuolo” (743 km: Rondonópolis-Lucas do Rio Verde, em MT), cujo primeiro trecho (162 km) foi recém-inaugurado pela Rumo, é uma autorização estadual: outorgada em 20/SET/2021 (contemporânea, pois, da MP federal), com base na Lei Complementar nº 685/2021, e Lei Estadual nº 11.564/2021.

Sem qualquer demérito, apenas como registro histórico, vale ser lembrado que nem o PLS, nem a MP, nem a Lei Estadual de MT são pioneiras: dois anos antes foi proposta e aprovada a Lei paraense nº 8.908/2019, que “Institui o Subsistema Ferroviário do Estado do Pará (SFEPA)”, iniciativa associada à perspectiva de implantação da “Ferrovia Paraense” (Barcarena-Santana do Araguaia – PA: 1.312 km); o que (ainda) não aconteceu.

Em termos objetivos, inexistem obras nas/das autorizações federais de 2021. Há, entretanto, estudos, projetos e providências para licenciamento ambiental em curso, “tudo seguindo e de acordo com cronograma aprovado pela ANTT”, segundo registraram os autorizatários painelistas. O não início efetivo de obras é por eles explicado como decorrentes de vicissitudes exógenas, com destaque para algumas áreas/atividades: processo de licenciamento ambiental, mercado de Investimento, (in)segurança jurídica, complexidade de interação com os múltiplos órgãos do estado e o seu tempo de tomada de decisões (não cumprimento de prazos), e falta de homogeneização da legislação ambiental IBAMA-Secretarias Estaduais.

Também foi registrada, curiosamente, a não consideração das ferrovias autorizadas no PNL vigente e nos planos ferroviários anunciados. Nem mesmo a EF-317 (“Ferrovia Maranhense”), considerada em estudo do Banco Mundial “como a melhor solução para maximizar a eficiência logística da Ferrovia Norte-Sul – FNS”, como lembrado pelo diretor da GPM, painelista. Esta, como se sabe, uma ferrovia insular: não “tem um porto para chamar de seu”. As cargas que por ela trafegam dependem de outras ferrovias concessionadas para alcançar um porto e, para tanto, de “tráfego mútuo” e/ou “direito de passagem”, temas ainda não totalmente resolvidos.

Algumas dessas “dificuldades reais” para implementação do modelo/projetos são também reconhecidas pelo painelista formulador do modelo, o que demanda “deveres de casa” doravante. Em particular: licenciamento ambiental (um clássico!), financiamento de longo prazo, e interconexão e compartilhamento (operacionais). Chama atenção este último, pois sempre se soube ser essa uma condição sine-qua-non para o sucesso das chamadas “shortlines” (inspiração do modelo); como no caso anteriormente mencionado.

Certamente cada uma dessas dificuldades, gargalos, pendências, “deveres de casa”, sabidamente reais, explica um pouco do porquê, cinco anos depois, a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”, os investimentos bilionários e os “empregos na veia” ainda não estão visíveis. E é um forte indicativo de que o processo de outorga não era o único vilão (como continua não sendo) pela dificuldade de expansão da malha ferroviária brasileira: quiçá nem mesmo o principal. Aliás, alguns deles foram analisados e objeto de propostas no artigo “Ferrovias: agora vai?”, publicado na véspera do primeiro passo de tramitação do PLS-261 (CAE/Senado – 10/DEZ/2018).

Diante desse rol de condicionantes, a pergunta, inevitável e imprescindível, é: afinal, quais mesmo foram os problemas que o PLS-261/2018 e MP-1.065/2021 resolveram; ou resolverão? Vale observar que, em termos estritamente formais, o objeto central da nova norma nem chega a ser uma inovação: o art. 21, XII, d, da Constituição Federal, já prevê “autorização” como instrumento para exploração indireta dos “serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território”. Na prática, porém, a despeito da possibilidade constitucional, o habitual, nos marcos da CF/88, vinha sendo outorgar-se ferrovias e/ou serviços ferroviários por meio de concessões. A regulamentação do texto constitucional, por lei, todavia, certamente aumentou a segurança jurídica da outorga.

Na linha da avaliação, há ainda outras perguntas, essenciais, a serem respondidas: a) Seja o PLS, seja a MP, não teria deixado o essencial submerso, numa analogia ao iceberg? b) Se deixar-se todo o anteriormente arrolado “para um segundo momento” foi intencional, a estratégia foi acertada? c) Ou ainda mais amplamente: que (eventual) contribuição deram as esperanças criadas, mas não realizadas, para limitar/obstaculizar providências complementares visando ações mais concretas; seja no front das ferrovias autorizadas, seja, também, das concessionadas?

Aliás, uma das lacunas do novo marco regulatório é básica: a conceituação. Atualmente tudo se passa como se o universo ferroviário brasileiro, bastante heterogêneo, fosse segmentado entre concessionadas e autorizadas; algo limitado. Uma classificação/tipologia multicritério, mais plural, mais detalhada, como utilizado, p.ex, em rodovias, certamente contribuiria para melhor definição de políticas públicas, estabelecimento de planos logísticos estratégicos, normas/protocolos técnicos e operacionais, etc. Além da segmentação carga-passageiros, p.ex:

Sete audiências públicas foram realizadas (4 em 2019, e 3 em 2021): que a ferrovia é um modo de transporte fundamental para um país continental como o Brasil, todos sabemos. Também que é mais eficiente quando operada em condições que lhe são próprias, que é mais amigável ao meio ambiente, que o modelo de outorga e/ou participação no mercado deve incluir autorizações, de igual modo: não havia necessidade de se ter gasto tempo e latim com afirmações e reafirmações similares. Com isso, discussões para aprofundar-se e para aprimoramento do modelo e marco regulatório foram parcas. Pena!

Vale ser aprofundado esse debate, mesmo porque há diferenças medulares na visão/propostas dos governos em exercício. P.ex: a) Na época (2018-21), a forma de outorga era o problema e as autorizações (intervenções pontuais e autônomas) a solução, hoje propugnam-se “ferrovias em rede”; b) Lá, “uma vez autorizada, a iniciativa privada promoveria os investimentos necessários – daria conta”, hoje, um engenhoso mecanismo foi formulado para se destinar recursos públicos para melhorar o fluxo de caixa (CAPEX) dos projetos e aumentar suas atratividades (“Viability Gap Fund – VGF”) – reconhecendo o óbvio: são raros os exemplos mundiais de ferrovias que se viabilizam apenas com receitas da prestação de serviços!

Vale ser aprofundado o debate, quanto mais não seja, para que na avaliação de dez anos seja possível constatar resultados diferentes: mais positivos, claro!

[Periscópio nº 2615]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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Formalmente, a Consulta Pública para “Concessão do Canal de Acesso Aquaviário ao Porto Organizado de Santos/SP” vem de ser (mais uma vez) prorrogada pela ANTAQ. No mérito, todavia, as dúvidas que pairam sobre o modelo e, até, sobre a política pública que o embasa, turvam o futuro do projeto; da outorga. No limite, se ele efetivamente será levado a cabo.

Foi o observado nos recentes debates promovidos pela ANUT (16/JUN) e AEAS (26/JUN). A ANUT, inclusive, apresentou estudo com uma detalhada análise do modelo proposto e suas implicações; e a AEAS informa que sistematizará e encaminhará seus “pontos de atenção” até o novo prazo (31/JUL).

Contribuindo para embolar o meio de campo, na véspera do evento da ANUT foi amplamente divulgada (e saudada!) a assinatura de contrato de dragagem entre a APS (empresa da órbita federal, como também o são os modeladores ANTAQ e BNDES) e a Jan de Nul: duração de 5 anos e valor total de R$ 617,9 milhões. Pelo divulgado, observa-se que tal contrato tem objetivos semelhantes à modelagem da concessão (dragagem de aprofundamento de 15 para 16 metros, numa primeira etapa, associado à dragagem de manutenção do novo gabarito por 2 anos). Todavia, com cronograma de execução mais curto. Daí fazer sentido o questionamento quanto à superposição de objetos: a execução desse contrato não tornaria desnecessária a maior parte das obras previstas na concessão?

Já no dia seguinte, porém, o Juiz Diogo Henrique Valarini, da 1ª Vara da Justiça Federal de Santos, concedeu liminar suspendendo a emissão da ordem de serviço para o início das obras de aprofundamento e impedindo “a homologação final da licitação e a assinatura do contrato administrativo até o julgamento do mérito da ação”. Consta que tanto a APS como a Jan de Nul recorreram da decisão judicial; que “o cronograma está mantido”, segundo a APS; e, oficiosamente que, se a dragagem de aprofundamento está “temporariamente suspensa”, a de manutenção segue sendo executada normalmente pela Van Oord (um outro contrato).

Quadro complexo, não? Será que o modelo (tão) rígido de participação na Consulta Pública, estabelecido pela ANTAQ, dará conta de alinhar todas as lacunas e conflitos do projeto e da modelagem proposta, já levantados? Vale lembrar que as “contribuições” deverão ser “exclusivamente nos moldes do formulário eletrônico disponível no site, não sendo aceitos outros modos de envio”. E, ademais, “que tenham por objeto as minutas colocadas em consulta e audiência públicas”: apenas! Mas como, se há decisões sobre dragagem, congêneres, sendo tomadas em paralelo e independentemente; algumas, à primeira vista, até divergentes? E posteriormente: como, ou sobre que quadro referencial tais “contribuições” serão analisadas pelos técnicos da ANTAQ?

Os documentos divulgados não contribuem muito para iluminar os caminhos a serem seguidos. Nem mesmo o “Ato justificatório”, que se apresenta (Item-1) como tendo “por objetivo descrever as informações referentes aos estudos realizados para a modelagem da concessão”: justificar ou descrever? Com isso, ao final da leitura deles não fica claro se o modelo de concessão foi cotejado (qualitativa e quantitativamente), desde logo, com o arranjo vigente (algo metodologicamente básico!), e com outros modelos. Menos, ainda, a eventual “vantajosidade” (termo em moda!) da outorga sobre outras alternativas. Como consequência, a concessão do Canal de Acesso, uma definição de política pública, de competência do ministério setorial, é introduzida e tratada pela ANTAQ no material informativo praticamente como uma premissa, como um axioma: o “Ato justificatório” (Item-2) faz uma boa “descrição” histórico-processual; mas, no tocante à política pública, limita-se a enunciados conceituais e genéricos.

A propósito, vale lembrar que esse processo foi iniciado no governo anterior, e com um escopo bastante distinto; qual seja: “estudos para desestatização dos portos de Santos e São Sebastião”, a partir da sua qualificação no PPI pela Resoluções nº 69 (21/AGO/19) e Decreto nº 10.138 (28/NOV/19): não se falava de outorga autônoma (em separado) do Canal. A contratação do BNDES (28/ABR/20) para modelar, a segmentação dos escopos (Santos-São Sebastião), e diversos outros ajustes, até que o escopo fosse “restringido” e chegasse a ser a “Concessão do Canal de Acesso ao Porto Organizado de Santos” ou “administração e a exploração do acesso aquaviário” (Decreto nº 11.909, 6/FEV24), estão (bem) sumarizadas nos Itens 2.11, 2.20 e 7.1 do “Ato justificatório”.

No mérito, o estudo/análise da ANUT apresenta 9 conclusões quantitativas, que foram submetidas ao debate:

1. A atual receita de Inframar (R$ 680 M/ano) paga, em um ano, todo o investimento projetado (R$ 688 M).
2. O Investimento de R$ 688 M será realizado nos 6 anos iniciais da concessão. Ele representa cerca 17% de arrecadação da Receita projetada de Inframar (Tabela I) para o período (R$ 4.088 M).
3. A demanda crescerá em 2x nos 25 anos de projeção, saindo dos atuais 180 MT para 360 MT/ano;
4. A relação CSP/RB variará de 27% no 1º ano da concessão até 20% no último ano (ano 25);
5. A média desta relação ao longo da concessão é 24%, no mesmo nível da alcançada em 2025;
6. Quase metade do pagamento realizado pelos usuários irá para a APS (R$ 3,5 bi ao longo do contrato).
7. Não há nenhuma informação que a Tabela I da APS, vigente, será reestruturada para compensar a tarifa a ser paga ao concessionário.
8. Assim, a carga poderá pagar, em média, R$ 800 M/ano ao concessionário e terá um passivo de R$ 775 M/ano para cobrir a Tabela I vigente!
9. Ou seja, o custo para a carga dobrará com a concessão do canal de acesso do Porto de Santos!

Imagina-se que essas conclusões, esses questionamentos serão transformados em “contribuições” formais da ANUT; entidade representativa dos grandes usuários. Os “pontos de atenção” da AEAS em breve deverão ser revelados. E, certamente haverá muitas outras contribuições para análise da ANTAQ. Mas, até mesmo antes dessas questões pontuais, o porquê conceder-se a administração da infraestrutura aquaviária, do principal porto múltiplo brasileiro, segue em aberto e carece de resposta clara e legitimada.

Os debates até agora revelam que, mesmo ante informações de execução regular de dragagem de manutenção e contratação pela APS de dragagem de aprofundamento, ainda que “suspensa”, há argumentos a favor da concessão (APS recebe e não draga; setor privado é mais eficiente para gerir; vide o exemplo de Paranaguá, etc). Mas também há argumentos contrários (a sempre brandida “soberania”; impropriedade de comparação dos canais de Santos X Paranaguá; inexistência de benchmarking portuário internacional ou, analogicamente, de aeroporto com pista de pouso concessionada à parte).

Ao que parece, há muito água (ainda) a correr pelo canal!”

[Periscópio nº 2614]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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“A guerra é importante demais
para ser deixada apenas nas mãos dos generais”
[Georges Clemenceau]

Antes fora o Ibama, tratando da BR-319, a deixar claro que a OIT-169 carece de regulamentação (Despacho nº 26643061/26-CGLin/Dilic). Há poucos dias foi o TCU a reconhecer que, sem regulamentação, as CLPIs enfrentam dificuldades; ou nem podem ser realizadas (Acórdão nº 1.497/26 – TCU – Plenário).

Ambos foram além de tais constatações, lançando luzes sobre os próximos passos necessários: o Ibama, ao contrário do entendimento dominante, explicitou sua posição que “… não compete ao órgão ambiental licenciador implementar a CLPI no âmbito dos processos de licenciamento ambiental”. Já o TCU recomendou ao MPOR que “proponha à Casa Civil a regulamentação da OIT-169 no que se refere a projetos hidroviários, para … estabelecer parâmetros claros e objetivos para a realização da CLPI”: foi pontual certamente porque o objeto em julgamento era uma auditoria operacional sobre o setor hidroviário. Mas, claro, a regulamentação é uma lacuna que abrange todas as demais infraestruturas.

A consciência da necessidade de regulamentação, todavia, é mais antiga: talvez a ficha tenha começado a cair quando o MPF “recomendou” à ANTT a anulação de três audiências públicas da Ferrogrão há 9 anos, com fundamento no art. 6º da OIT-169: deu-lhe prazo para adoção de providências, fez advertências e, até, brandiu ameaças de responsabilização por “improbidade administrativa” (Recomendação nº 12 do MPF – 7/NOV/2017).

Na ausência de iniciativa do poder executivo ou do parlamento, até houve tentativas de empreendedores (ou de suas entidades representativas) para estabelecer protocolos para realização das CLPIs. Foi o caso, p.ex, da “Associação dos Terminais Portuários e Estações de Transbordo de Cargas da Bacia Amazônica – AMPORT” que, com apoio de consultoria especializada, elaborou Plano de Trabalho visando atender exigências para renovações de contratos de arrendamento/autorizações de suas associadas (Cianport, Cargill, HSBA, Unitapajós e RTL – alguns firmados antes da vigência da OIT-169 no Brasil!), em consonância  com o TR emitido pela FUNAI em 15/OUT/2019. Entretanto a entidade e empresas seguem aguardando definição do órgão para realização das CLPIs desde 11/ABR/2022, quando foi nele protocolado. Provisoriamente mantêm a operação com base da excepcionalidade do art. 14 da LCP nº 140/11.

Não é de se estranhar, por conseguinte, que a própria OIT, incomodada, registre essa pendência quando trata do Brasil no seu recente Relatório da “Committee of Experts” sobre aplicação da Convenção, apresentado na 113ª Sessão (2025): “Artigos 6, 7, 15 e 16. Consultas. O Comitê observa com pesar a ausência de informações por parte do Governo sobre o andamento dos protocolos de consulta adotados por diversos povos indígenas com o apoio da FUNAI; sobre como se garante, na prática, a aplicação sistemática e coordenada desses protocolos em todo o país; e sobre a adoção de um marco regulatório para consultas. […] O Comitê incentiva, mais uma vez, o Governo a tomar as medidas necessárias para avançar na adoção de um marco regulatório para consultas,,,” (pg. 1.036).

Enquanto decisões não são tomadas, e a regulamentação (oficial) não é editada, pelo executivo (decreto) ou pelo legislativo (lei), a vida real segue seu curso. E vai produzindo efeitos em pelo menos 3 frentes; como foi observado no painel específico sobre o tema, durante o recente XI Encontro Nacional das Autoridades Portuárias – Enaport, promovido pela Federação Nacional das Operações Portuárias – Fenop:

1. Infraestruturas afetadas: algumas bem conhecidas, há algum tempo, como o derrocamento do Pedral do Lourenço (Hidrovia do Tocantins); restauração do trecho do meio da BR-319; projetos de dragagem; Ferrogrão; concessões hidroviárias; Porto de São Sebastião (um porto urbano e em projeto de expansão!); terminal de gás de Barcarena; p.ex. Ainda, 17 de um rol de 20 grandes obras infraestruturais mencionadas em artigo de Maurício Portugal (FSP; 13/MAI/26). Mas, também, equipamentos logísticos implantados há anos, há décadas, em operação e importantes para a economia regional, como o terminal arrendado do Porto de Santarém e a EFC; ameaçados neste início de ano.
2. Explorações ilegais de indígenas e povos tradicionais: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicados pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas. Certamente tais povos não foram consultadas por meio de CLPIs!
3. Interpretações vicejam: no vácuo normativo oficial, interpretações vão sendo feitas e doutrinas vão se consolidando sobre a natureza, objetivo e implicações da OIT-169. Possivelmente há textos anteriores, mas a estrutura, citações e, mesmo, trechos inteiros da Recomendação nº 12 do MPF, de 7/NOV/2017, mencionada, são reconhecidos em diversas outras peças jurídicas, relatórios, textos acadêmicos e artigos na imprensa. Muitos visivelmente não alinhados às orientações da própria OIT.

A OIT-169 – sinopse

A OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”. Ao contrário da visão dominante no Brasil, e na senda das orientações da OIT, mais focada no laboral que no ambiental; em sintonia com os objetivos da OIT (ILO, em inglês): “Promover a justiça social, fomentar o trabalho decente”; como mencionado já no cabeçalho do seu site.

Ela foi aprovada em 1989. É atualmente ratificada por (apenas) 24 dos 193 países-membros da ONU; sedo 15 latino-americanos: o Brasil em 25/JUL/2002. Foi incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelos Decreto Legislativo nº 143/2002 e Decreto nº 5.051/2004 (revogado pelo Decreto nº 10.088/2019, que incorpora a OIT-169 como Anexo LXXII) .

Os países ratificantes têm a possibilidade de denunciá-la, ou seja, voltar atrás (art. 39); mas apenas de 10 em 10 anos. No Brasil houve uma iniciativa legislativa para tanto, na última “janela”, mas que acabou sendo arquivada por perda de prazo/objeto (PDL 177/21).

Importante observar que, à luz do Recurso Extraordinário (RE) 466.343/SP (Bradesco X devedor fiduciante: prisão), julgado em 2008 pelo STF, a OIT-169 tem “status supralegal” (hierarquicamente abaixo da Constituição, mas acima das leis), por ser um “tratado internacional de direitos humanos”. Por outro lado, a ADI nº 5.905/RR argui a constitucionalidade da Convenção; pendente de julgamento no STF.

Próximos passos

A regulamentação da OIT-169 foi se tornando paulatinamente patente para os que têm que com ela lidar. Com os explícitos reconhecimentos de tal necessidade, recentemente pelo Ibama e pelo (onisciente, onipresente e onipotente) TCU, tal providência tornou-se matéria urgente, urgentíssima; mesmo porque até própria OIT vem de identificar, explicitamente, essa lacuna.

No mérito, sendo a Convenção um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”, essa regulamentação é inadiável; seja para alinhamento entre órgãos de governo (p.ex: Ibama e Funai) e avanços em direção a uma governança mais clara e previsível, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro, na sua aplicação, aos objetivos e “melhores práticas” da Convenção. Algo muito além do “Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – PDPCT”, lançado há poucos dias.

Um exemplo é o papel das CLPIs no processo decisório dos planos/projetos: aparentemente domina a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena, consultada, impede a implantação de um projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto ao implantá-lo. SMJ essa não é a orientação da OIT (ILO, em inglês), quando se examina os 9 documentos complementares disponíveis na sua “toolbox”.

Já no primeiro deles, “Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention”, quando trata das consultas (pgs. 13-16; p.ex), a orientação é clara: “Conforme estipulado no Artigo 6, as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto, pois a obtenção do acordo ou consentimento é o propósito do envolvimento no processo de consulta, e não um requisito independente”; orientação que, com variações de texto, é também encontrada nos demais documentos complementares.

Interessante observar que o termo “acordo”, explicitado como o objetivo-mor da Convenção, aparece 20 vezes ao longo das 57 páginas do documento!

Mas, além da questão do veto, há outros temas nebulosos, subjetivos, que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil. Também há disfuncionalidades que foram se consolidando. Assim, nessa tal regulamentação alguns pontos deveriam ser explicitamente tratados, e claramente definidos: a) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo? b) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados? c) Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como? d) Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como? (No recente Termo de Referência para a Ferrogrão, emitido pela Funai, há aldeias arroladas até 164 km distante do eixo da ferrovia!); e) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o deverão ser nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? f) Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais? g) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs? Quem é seu titular?

Na Colômbia, p.ex, há um órgão especializado para condução das CLPIs; segundo informou o representante da OIT no painel da Fenop: ele se orienta por uma visão “equilibrada”, ponderando os diversos ângulos da questão: direitos indígenas-infraestrutura; econômico, social e ambiental, na linha do histórico “Relatório Brundtland”, que deu forma consistente ao conceito de “desenvolvimento sustentável” para a Rio/92 e as COPs que se seguiram. Esse órgão colombiano já conduziu algo como 12.000 CLPIs!

A regulamentação (e, mesmo, as CLPIs), todavia, não é tudo. Deveria ser vista, apenas, como um primeiro passo. Seria desejável avançar-se também na forma de planejar, projetar, modelar … empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfield (como a Ferrogrão).

Aliás, o fato de (ainda) estarmos discutindo tal pendência (a necessidade de regulamentação), pode até ser visto como um indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. Há inúmeras experiências mundo afora que poderiam ser tomadas como benchmarking. Destaque-se, p.ex, Austrália, USA e, principalmente Canadá.

Esses países foram selecionados, e são exemplos inspiradores por, pelo menos, três motivos: a) Todos foram colonizados como o Brasil: colonização não tão antiga; b) De um passado de tensões e conflitivo na relação com os povos indígenas, aborígenes, tradicionais (Hollywood que o diga!), hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja: demostram que, sim, é possível mudar; redefinir rumos! c) Nenhum deles é signatário/ratificante da OIT-169. Isso demonstra que a Convenção não é o único instrumento para tratamento de tais questões. Não é condição sine qua non.

Desde logo, todos têm detalhados manuais (”guidelines”: Australia, USA, Canada) orientativos de como tratar a questão (que, como se viu, não é o caso do Brasil). Também inúmeros projetos infraestruturais, divulgados, com a participação dos povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) Desenvolvimento humano (educação e saúde; p.ex); b) Serviços públicos (acessos, energia, comunicação, p.ex); c) Cotas de empregos (nas obras) e implantação de empreendimentos conexos/associados (geradores de empregos, renda e tributos); d) Royalties (fundos); e) Preservação e restauração de sítios históricos específicos, com significado cultural e religioso.

No Canadá, dentre tantas informações e tantos “cases”, chamam atenção: a) O número e dispersão de projetos que estão ou cruzam terras indígenas; b) O singular novo projeto (binacional!) de suprimento de energia para New York, feito em parceria (e sociedade) com “First Nations” canadenses; c) A realização periódica do “Canadian Indigenous Investment Summit”; este ano realizado na Bolsa de Valores de Londres (8/ABR) para apresentar uma carteira de projetos de 90 bilhões de Libras Esterlinas!

Além dos números envolvidos, declarações de três dos líderes indígenas participantes são reveladoras: “Queríamos estar na vanguarda, apoiando essa nova tecnologia desde o início”. “Trabalhar com parceiros indígenas não é uma estratégia social – é uma decisão de negócios”. “Nosso povo sente muito orgulho em dizer que agora temos participação e voz ativa”.

Em síntese:

Tendo como premissas que: a) O Brasil é signatário e ratificante da OIT-169: ela está em vigor e deve ser cumprida; b) Os problemas identificados resultam menos da Convenção, em si, e mais da forma como a interpretamos e a aplicamos no Brasil (ou buscamos aplicar!); c) A OIT-169 é um meio: o fim é a compatibilização da implantação de infraestruturas com “tratamento-cidadão” também aos povos indígenas e tradicionais (ou seja; isonomia com/aos demais cidadãos do país, conforme orienta a OIT).

Para o destravamento de um grupo significativo de infraestruturas, e como subsídio ao processo, valem ser considerados na largada: 1)  Regulamentar, com urgência, a aplicação da OIT-169 no Brasil: as orientações da OIT/ILO são um bom ponto de partida; 2) Adotar, como pauta mínima, os 8 temas nebulosos identificados; 3) Além de algo como “disposições gerais e permanentes” (Decreto ou PL), também “disposições transitórias” (urgente-urgentíssimo) para tratamento das renovações pendentes no aguardo das CLPIs: a experiência da Portaria Interministerial nº 60/2015 pode/deve ser uma referência; 4) Designar (ou criar) instância com visão tridimensional para conduzir as CLPIs: trabalho + meio ambiente + infraestrutura. Ou: econômico + ambiental + social (na linha do “Relatório Brundtland” – Rio/92); 5) Realizar missão “plural” (governos + empresários + indígenas + tradicionais) a um benchmarking internacional: Canadá, preferencialmente.

É para ontem!

[Periscópio nº 2612]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

O post Peças se movem no tabuleiro da OIT-169. Finalmente! apareceu primeiro em IDELT.

“Deus dá o frio conforme o cobertor”
[Adoniran Barbosa – “Saudosa maloca”]

Executivos privados e, mesmo, dirigentes públicos, “empreendedores” (para usar o termo legal e normativo) criticam, com frequência, os processos de licenciamento ambiental por postergarem e, às vezes, acabarem inviabilizando projetos e a realização de investimentos; inclusive e principalmente em infraestruturas e serviços públicos. Essa crítica abrange, quase que indiferentemente, licenciadores federais e estaduais; como seus pares municipais.

Por seu turno, órgãos licenciadores e entidades ambientalistas muitas vezes olham/tratam os “empreendedores” como buscando viabilizar empreendimentos inexoravelmente agressores do meio ambiente e/ou de apresentarem projetos que, ainda que plausíveis, não tratam adequadamente as questões ambientais.

O mais provável é que ambos os grupos tenham razão. Alguma! Pior: que tenhamos logrado estabelecer no Brasil, ao longo das últimas décadas, um sistema que, na prática, incorpora o pior de dois mundos: a economia, a infraestrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, na prática, sendo negativamente afetados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada proteção do meio ambiente.

Aliás, tampouco os povos tradicionais, em particular os “indígenas e tribais”, foco da Convenção OIT-169: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicado pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas.

A razoavelmente recente e crescente tomada de consciência da necessidade de realização das CLPIs – Consultas Livres, Prévias e Informadas aos “povos indígenas e tribais”, apenas tornou esse quadro um pouco mais complexo: elas são previstas na OIT-169, incorporada ao ordenamento jurídico pátrio em 2002, mas só mais recentemente a ficha caiu, com todas suas implicações, para a grande maioria dos atores envolvidos com infraestrutura. Particularmente a infraestrutura logística. Mas, também, tem ficado patente a falta de alinhamento entre os órgãos governamentais que, em princípio, deveriam dela tratar e seus resultados processar.

Para completar a nebulosidade do quadro, a “Lei Geral de Licenciamento Ambiental” (Lei nº 15.190/2025) entrou em vigor com feição bastante distinta, após 52 dos 63 vetos presidenciais terem sido derrubados pelo Congresso Nacional e os respectivos dispositivos terem sido reincorporados ao texto ora em vigor. O Licenciamento Ambiental Especial – LAE (empreendimentos estratégicos) veio a ser objeto de regulamentação por outra lei, resultante de negociação, 4 meses depois (Lei nº 15.300/25). Mas, ante a derrubada de meia centena de vetos, será que o Executivo se sente estimulado, e tenha pressa em regulamentar as demais pendências da lei?

Esse quadro indica a necessidade do Brasil dar um passo adiante em várias dessas frentes. E, para tanto, benchmarking e boas práticas internacionais podem ser de grande utilidade.

O licenciamento ambiental em outros países:

Evidentemente o tema é vasto e complexo; mesmo porque em muito depende/reflete o regime político, sistema econômico, heranças históricas e culturais, etc. de cada país. Assim, extrapolaria o espaço do artigo. Entretanto há três iniciativas, razoavelmente recentes, que merecem atenção por afinidades e/ou contraposições com as normas e práticas brasileiras:

• IBAMA (2015; 101 pgs): estudo comparativo de Modelos de Licenciamento Ambiental – LA, Avaliação de Impacto Ambiental – AIA e Compensação Ambiental – CA.
• PPI (2020; 355 pgs): análise comparativa de dez anos de licenciamentos do IBAMA na área de petróleo e gás, cotejando-a com alguns benchmarking internacionais.
• CNI (2021; 206 pgs): análise comparada de dez aspectos dos processos de licenciamento ambiental nos países do G7.

Por ser o mais genérico, e também o mais recente, vale ilustrar esse caleidoscópio destacando, sinteticamente, alguns aspectos da publicação da CNI:

Instituições intervenientes: Nos países do G7, o órgão ambiental de nível nacional está voltado para a formulação de políticas públicas nacionais e edição de normas; embora detenha algumas competências executivas. Negociação (sim, negociação!), em diversas dimensões, é conceito-chave em praticamente todos eles: seja entre entes federados para se definir quem será o lider dos entes envolvidos. Em alguns casos essa liderança é definida a partir da função/variável predominante; podendo ser desde o órgão de recursos hídricos até os de saúde pública, segurança, agricultura, energia, conservação de locais e monumentos, patrimônio arqueológico, a depender do tipo de impacto mais relevante relacionado ao empreendimento. Em vários casos o processo de licenciamento começa e termina no órgão setorial (agricultura, energia, indústria, entre outros setores).

Guias de orientação: Em todos os países as páginas governamentais são ricas em matéria de informação ambienta; a exemplo de guias, formulários, mapas, instrumentos de planejamento, banco de dados alimentados mediante o monitoramento contínuo, entre outras modalidades de orientação a quem precisa licenciar um empreendimento. Além de se aproveitar todo o conhecimento produzido, o órgão licenciador também informa ao empreendedor os estudos e as pesquisas que se encontram em andamento.

Integração com os instrumentos de planejamento: Os instrumentos de planejamento devem ser, necessariamente, considerados nos estudos de AIA em todos os países do G7. Essa integração do licenciamento com os instrumentos de planejamento mostrou-se mais eficiente nos países que adotam a AAE, uma vez que, ao serem estudados os impactos ambientais de planos, programas e projetos relacionados às políticas públicas, há uma redução da quantidade de estudos demandados pelo órgão ambiental aos empreendedores, pois esses impactos já foram devidamente avaliados (o que parece óbvio, não?).

Tipos de licenças ambientais: Em quase todos os países adota-se a licença única, que impõe obrigações para todas as etapas da vida do empreendimento, devidamente acompanhada por um importante sistema de monitoramento. Somente no Reino Unido identificou-se a existência de duas manifestações governamentais: “permissão de planejamento” e “consentimento subsequente”.

Avaliação de Impactos Ambientais – AIA: Apesar da adoção de diretivas gerais da União Europeia referentes a AIA, há bastante dispersão no tocante a este quesito. Há casos de listas com tipologia de empreendimentos aos quais sempre se aplicará o rito do EIA. Há listas de análises caso a caso. Outras listas de “exclusões categóricas”. Casos cabíveis de audiências públicas, seja por iniciativa do órgão licenciador como quando requerida por conselho regional, conselhos municipais ou associações da sociedade civil.

Avaliação Ambiental Estratégica – AAE: É obrigatória no Canadá e em todos os países europeus do G7, com a indicação expressa dos tipos de planos, programa e projetos sujeitos a esse tipo de avaliação. Na Itália, também Avaliação de Incidência e de Avaliação de Impacto na Saúde!

Compensação ambiental: É adotada nos USA e em todos os países europeus do G7. Há muitas particularidades entre o instrumento dos diversos países, chamando atenção o caso alemão, onde existem dois tipos de compensação: a de “restauração”, com o objetivo de reversão do dano, com ação direta no local e nas espécies prejudicadas; e a de “substituição”, em que a ação direta não é possível, razão pela qual deve ser realizada a intervenção compensatória, em outro local.

Participação da sociedade: A consulta pública dá-se em todos os países do G7, e abre-se prazo para a oitiva da população em vários momentos do processo. Essa participação dá-se, na maioria das vezes, por escrito, na página do órgão licenciador. Chamou a atenção o procedimento inicial adotado pelo Canadá, que prevê planos de participação social e de participação indígena logo no início do processo.

Prazos: No Canadá e na Itália, os processos podem levar até dois anos, para empreendimentos sem EIA, e de quatro a cinco anos, para os que precisam de EIA. No Japão, a média é de dois anos para os de impactos mais significativos. No Reino Unido, os sujeitos ao EIA é de, aproximadamente, um ano. Nos USA, dois meses, para os licenciados sem EIA, e de até seis meses, nos casos com EIA. Na Alemanha a média geral é de sete meses. Na França, nove meses para a autorização ambiental simplificada, e 18 meses para os casos de EIA.

Há muito mais em termos de alternativas, oportunidades nos estudos do IBAMA, PPI e CNI: valem ser lidos, analisados e cotejados com as normas, práticas e cultura brasileira!

Benchmarking de outros setores:

A Revolução Industrial fez surgir as primeiras ideias e instrumentos de “controle de qualidade” como forma de evitar que a produção, em larga escala (por vezes envolvendo equipes de trabalho e, mesmo, plantas industriais distintas), gerasse produtos com características muito díspares, distintas do projetado/especificado. Os resultados dos primeiros tempos foram revolucionários, resultando em padrões de produção em muitos casos antes só alcançáveis por experientes artesãos, com suas produções limitadas.

Com o passar do tempo foi-se percebendo que, apesar dos resultados positivos, em termos de qualidade dos produtos, o novo modelo/sistemática impunha custos elevados ao processo produtivo, visto que uma parte da produção acabava, inexoravelmente, sendo descartada. Para enfrentar esse novo desafio, gerentes e técnicos tiveram de mudar seu foco: De um “controle fim de tubo”, cujo escopo era o bem produzido (uma abordagem “passa-não-passa” ao final da linha de produção), o objeto de observação passou a ser, agora, o “processo”, o processo produtivo, na busca de se minimizar, antecipadamente, o percentual e o valor de produtos refugados.

Já no final do Século XX um novo passo foi dado: A introdução do conceito de “melhoria continua”, elemento central das normas ISO da Série 9.000. Aliás, tal conceito também veio a integrar as normas da Série 14.000 (ambiental) e 18.000 (segurança e saúde no trabalho).

Em síntese: do “controle” para a “garantia” da qualidade; e, esta, passando a ser submetida a “melhoria contínua”!

O processo de desenvolvimento da “cultura da qualidade”, aqui sinteticamente descrito, veio a marcar, indelével e irreversivelmente, não só a evolução do processo produtivo, do modo de produção, como as relações fornecedor-cliente e, até, as relações no comércio internacional. E não seria exagero dizer-se que seus impactos atingiram, inclusive, diversos valores e aspectos das relações sociais dos tempos atuais. O meio ambiente, inclusive.

Seria o licenciamento ambiental instrumento homólogo ao controle de qualidade? O planejamento & gestão ambiental instrumentos homólogos à garantia da qualidade? O que seriam as melhorias contínuas na cultura/instrumentos ambientais? A pensar!

O certo é que, se no Brasil há desafios a serem enfrentados nessa interface infraestrutura-meio ambiente, é igualmente verdade que há boas práticas, benchmarkings diversos; seja de outras áreas (do que a qualidade é, apenas, um exemplo), seja do próprio licenciamento em outros países.

Talvez estejamos (ou tenhamos que estar), no Brasil, no limiar de uma grande inflexão no tratamento da questão ambiental; algo que também ocorreu algumas vezes ao longo de quase século e meio da “cultura da qualidade”.

No que tange especificamente ao normativo, a regulamentação da nova “Lei Geral de Licenciamento Ambiental” não seria uma oportunidade para essa inflexão?

[Periscópio nº 2612]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

O post Momento (e oportunidade) de se repensar o licenciamento ambiental apareceu primeiro em IDELT.

“Insanidade é repetir as mesmas coisas,
e esperar resultados diferentes”
[Atribuída a Einstein]

“… apesar de termos feito tudo, tudo que fizemos,
ainda somos os mesmos, e vivemos como os nossos pais”
[Belchior/Elis Regina]

É quase um consenso que, atualmente, os principais gargalos DO Porto/Complexo de Santos, para suas operações e expansões, não estão NO porto: são seus acessos. Acesso aquaviário para os navios de grande porte, que crescentemente o frequentam (destaque para os conteneiros). Mas, principalmente, os acessos terrestres: rodoviários e ferroviários.

Essa constatação embute uma má e uma boa notícia.

Melhor; uma face boa, meio que compensatória, dos infortúnios de quem vive e trabalha na região: esse quadro resulta do “sucesso” das transformações que o porto, em si, passou nos últimos 30 anos. Como assim?

As 186,4 Mt movimentadas em 2025 (segundo a APS; 142,8 Mt segundo a ANTAQ) são 6,4 vezes maiores que as 29,1 Mt de 1993; ano em que foi sancionada a Lei nº 8.630, balizadora de um ciclo de reformas que anabolizou os portos brasileiros. Santos, em particular, deste então cresceu, em média, 5,8 % ao ano (2 dígitos em alguns anos); percentual só superado pelo crescimento do PIB em 3 desses 30 anos: economia, mercado de trabalho e receitas tributárias (das 3 esferas de governo) foram fortemente impactadas por esse “sucesso” portuário.

Mas essas 157,3 Mt/ano, paulatinamente agregadas ao longo desse período, claro, precisavam chegar de alguma forma aos navios, e deles sair. Como a capacidade rodoviária e ferroviária, malgrado algumas iniciativas e investimentos, não acompanharam o ritmo de evolução das instalações portuárias, chegar-se ao imbróglio atual era algo inevitável: apenas uma questão de tempo. A saturação, o caos estavam “contratados”, usando bordão corrente.

Já a má notícia é que os infortúnios das pessoas, o maior consumo de combustíveis e emissões, e os custos rodoviários/logísticos extras/adicionais podem até se tornar mais dramáticos no futuro próximo (considerando que o aumento da demanda, felizmente “teimosa”, não aguardará soluções para os acessos!). E, isso, muito provavelmente ocorrerá se mantido o atual padrão de planejamento, governança e regulação. Será? Aos números:

Se as previsões do PDZ (2020) se realizarem, o Complexo passaria a ter capacidade de movimentar 240,6 Mt/ano em 2040 (aumento de 54,2 Mt/ano em relação a 2025; 29%): contêineres para 8,7 milhões TEU/ano; granéis sólidos vegetais 95,3 Mt/ano; granéis líquidos 22,4 Mt/ano; granéis minerais 16,5 Mt/ano; e celulose 10,5 Mt/ano. Para tanto, Plano Mestre e PDZ preveem a necessidade de rearranjos operacionais e aumento de capacidades nas infraestruturas, do que resultará nova matriz de transportes: passaria, então, a ser 47% rodo; 40% ferro; 4% duto; e 9% transbordo.

Só que, apesar da desejável e ambiciosa meta de quase duplicação ferroviária sobre a base-2020 (45 para 86 Mt/ano), o modo rodoviário precisaria, ainda assim, crescer 37,8% (27,7 Mt/ano). Para se ter uma ideia, isso equivale a mais 2.530 carretas de 30 t por dia-calendário (21% a mais no pico): uma fila, adicional, para-choque a para-choque, de mais de 60 km (incidentalmente, como cobrindo todos os 58,5 km da Rodovia dos Imigrantes). Isso diariamente. É possível imaginar as implicações?

E ainda não é tudo: esta seria, apenas, a ponta do iceberg: os projetos e projeções consagrados no PDZ/2020-40 não consideraram nem expansões que já estavam previstas para os TUPs existentes, nem estudos para implantação de mais meia dúzia de outros novos (alguns autorizados posteriormente). Se tudo vier a ser concretizado, seriam mais 70-80 Mt/ano só de demanda ferroviária adicional. Ou seja, quase outro tanto do crescimento explicitado para 2020-40; ou volume da ordem de grandeza do que se prevê para as ferrovias da Baixada quando todos os projetos estiverem concluídos e operacionais. Dito de outra forma: seria como se quase toda aquela capacidade (86 Mt/ano) fosse dedicada a esses projetos extra; ausentes do PDZ!

A se ponderar, ainda, os impactos, qualitativos, do novo terminal de contêineres (Tecon-10), que se anuncia para breve: bem ali num dos principais gargalos da entrada da Margem direita; o Retão da Alemoa.

Em síntese, salta aos olhos que as demandas, ofertas, modelagens e matriz de transportes enunciadas não interagiram. Como consequência, se cada número/meta for verdadeiro, de per si, alguma coisa não terá como acontecer: ou as movimentações não crescerão tanto, ou as expansões previstas não ocorrerão; ou as novas implantações não se efetivarão; ou a matriz de transportes terá outro perfil.

Ah! Isso mesmo que a meta atualizada de 109 Mt/ano da MRS para a “Ferradura” (acesso ferroviário único para todos os terminais do Complexo) seja antecipada de 2056 para 2040!

A essa altura talvez o leitor esteja suspeitando que já leu texto parecido em algum lugar. Bingo! Não é engano seu, não!

Este artigo apenas atualiza os dados de “Houston, we have a problem! Baixada Santista também”, publicado há 2 anos na edição especial para o Santos Export de 2024: o fato do diagnóstico e propostas seguirem muito atuais, por si só já é revelador. Não?

Há saída?

Os planos e investimentos decorrentes das renovações antecipadas da Rumo e MRS contribuirão para a “solucionática”? Sim; inclusive porque muito já foi concluído e tornado operacional desde então. A ampliação da capacidade da “Ferradura”? Sim! A FIPS, substituindo a Portofer (modelo limitado e que nunca chegou a cumprir os compromissos e metas previstos)? Sim. Mas, infelizmente, todos eles, juntos, ainda são insuficientes para se alcançar todas as metas projetadas. Numa analogia ao salto com vara, o sarrafo ainda está distante… e subiu, um pouco mais, nesses 2 anos. E deverá seguir subindo!

O que fazer, então, para atender às necessidades da economia paulista e da hinterlândia do Complexo, e/ou para não desperdiçar as oportunidades que batem à porta; e/ou para minimizar os transtornos dos mais de 2 milhões de pessoas que vivem na Região Metropolitana da Baixada Santista – RMBS?

Implantação de novas infraestruturas (3ª Via rodoviária, nova ferrovia na Serra, porto off-shore, p.ex), claro, mais cedo ou mais tarde poderão vir a ser alternativas consideradas. Mas, antes, não há o que ser feito para maior eficiência e capacidade das infraestruturas e dos sistemas existentes, ainda nesta década? Ou até o horizonte-2040? Valeria serem avaliados e discutidos, p.ex:

No curto/médio prazo: reduzir as impedâncias viárias causadas por buracos, iluminação e sinalização precárias; também por estacionamentos irregulares e/ou desnecessários para a operação portuária. Reduzir os picos dos fluxos (pelo maior uso noturno e finais de semana). Utilizar a Rodovia dos Imigrantes também para descida, em horários selecionados e para veículos com padrões modernos de segurança. Maximizar a integração física, operacional, e informacional entre a FIPS e as concessões; como em Chicago, Houston, Rotterdam, portos chineses, entre outros – algo que, informa-se, teve avanços recentes, e deve-se trazer surpresas ainda este ano.

No médio/longo prazo: priorizar a implantação de novos terminais de graneis sólidos e carga geral no “Fundão do Estuário” (para diminuir a circulação pelo viário da Baixada – reduzindo TKUs terrestres).

Ou seja; abordagem com enfoque mais logístico no planejamento e gestão das infraestruturas e serviços que, aliás, deveria ensejar e nortear revisões do PDZ (JUL/2020), Plano Mestre (ABR/2019) e ser contemplado no PNL em elaboração, agora com horizonte-2050; o que aparentemente o será (Vide “Problema Específico nº 1, 4, 6, 7, 9, 11”, etc, já identificados em seu “Diagnóstico”).

É difícil? Fácil certamente não é. Mormente porque há elevado número de atores e interesses (econômicos, políticos e corporativos) envolvidos. No setor público, ademais, 3 instâncias de poder… raramente alinhadas. Em anos eleitorais, então…

Já foi tentado e não deu certo? Algumas iniciativas, sim. Mas será que a estratégia utilizada foi a mais adequada?

Lógico que um alargamento viário aqui, mais um pátio ferroviário ali, um viaduto acolá, como os já implementados, ajudam. Mas dificilmente serão soluções pontuais, parciais, localizadas, ou segmentadas que permitirão, paralela e conjuntamente, solucionar-se o imbróglio existente (estabelecendo novo padrão porto-cidades-meio ambiente) e viabilizar o previsto e desejado crescimento das movimentações.

Soluções estruturantes e duradouras segue sendo um grande desafio. Seja para o Complexo Portuário e Baixada Santista; seja para Rio Grande, Itajaí, Paranaguá, Rio, Salvador, Itaqui e vários outros portos brasileiros.

[Periscópio nº 2611]

Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.

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