Frederico Bussinger
“Deus dá o frio conforme o cobertor”
[Adoniran Barbosa – “Saudosa maloca”]
Executivos privados e, mesmo, dirigentes públicos, “empreendedores” (para usar o termo legal e normativo) criticam, com frequência, os processos de licenciamento ambiental por postergarem e, às vezes, acabarem inviabilizando projetos e a realização de investimentos; inclusive e principalmente em infraestruturas e serviços públicos. Essa crítica abrange, quase que indiferentemente, licenciadores federais e estaduais; como seus pares municipais.
Por seu turno, órgãos licenciadores e entidades ambientalistas muitas vezes olham/tratam os “empreendedores” como buscando viabilizar empreendimentos inexoravelmente agressores do meio ambiente e/ou de apresentarem projetos que, ainda que plausíveis, não tratam adequadamente as questões ambientais.
O mais provável é que ambos os grupos tenham razão. Alguma! Pior: que tenhamos logrado estabelecer no Brasil, ao longo das últimas décadas, um sistema que, na prática, incorpora o pior de dois mundos: a economia, a infraestrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, na prática, sendo negativamente afetados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada proteção do meio ambiente.
Aliás, tampouco os povos tradicionais, em particular os “indígenas e tribais”, foco da Convenção OIT-169: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicado pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas.
A razoavelmente recente e crescente tomada de consciência da necessidade de realização das CLPIs – Consultas Livres, Prévias e Informadas aos “povos indígenas e tribais”, apenas tornou esse quadro um pouco mais complexo: elas são previstas na OIT-169, incorporada ao ordenamento jurídico pátrio em 2002, mas só mais recentemente a ficha caiu, com todas suas implicações, para a grande maioria dos atores envolvidos com infraestrutura. Particularmente a infraestrutura logística. Mas, também, tem ficado patente a falta de alinhamento entre os órgãos governamentais que, em princípio, deveriam dela tratar e seus resultados processar.
Para completar a nebulosidade do quadro, a “Lei Geral de Licenciamento Ambiental” (Lei nº 15.190/2025) entrou em vigor com feição bastante distinta, após 52 dos 63 vetos presidenciais terem sido derrubados pelo Congresso Nacional e os respectivos dispositivos terem sido reincorporados ao texto ora em vigor. O Licenciamento Ambiental Especial – LAE (empreendimentos estratégicos) veio a ser objeto de regulamentação por outra lei, resultante de negociação, 4 meses depois (Lei nº 15.300/25). Mas, ante a derrubada de meia centena de vetos, será que o Executivo se sente estimulado, e tenha pressa em regulamentar as demais pendências da lei?
Esse quadro indica a necessidade do Brasil dar um passo adiante em várias dessas frentes. E, para tanto, benchmarking e boas práticas internacionais podem ser de grande utilidade.
O licenciamento ambiental em outros países:
Evidentemente o tema é vasto e complexo; mesmo porque em muito depende/reflete o regime político, sistema econômico, heranças históricas e culturais, etc. de cada país. Assim, extrapolaria o espaço do artigo. Entretanto há três iniciativas, razoavelmente recentes, que merecem atenção por afinidades e/ou contraposições com as normas e práticas brasileiras:
- IBAMA (2015; 101 pgs): estudo comparativo de Modelos de Licenciamento Ambiental – LA, Avaliação de Impacto Ambiental – AIA e Compensação Ambiental – CA.
- PPI (2020; 355 pgs): análise comparativa de dez anos de licenciamentos do IBAMA na área de petróleo e gás, cotejando-a com alguns benchmarking internacionais.
- CNI (2021; 206 pgs): análise comparada de dez aspectos dos processos de licenciamento ambiental nos países do G7.
Por ser o mais genérico, e também o mais recente, vale ilustrar esse caleidoscópio destacando, sinteticamente, alguns aspectos da publicação da CNI:
Instituições intervenientes: Nos países do G7, o órgão ambiental de nível nacional está voltado para a formulação de políticas públicas nacionais e edição de normas; embora detenha algumas competências executivas. Negociação (sim, negociação!), em diversas dimensões, é conceito-chave em praticamente todos eles: seja entre entes federados para se definir quem será o lider dos entes envolvidos. Em alguns casos essa liderança é definida a partir da função/variável predominante; podendo ser desde o órgão de recursos hídricos até os de saúde pública, segurança, agricultura, energia, conservação de locais e monumentos, patrimônio arqueológico, a depender do tipo de impacto mais relevante relacionado ao empreendimento. Em vários casos o processo de licenciamento começa e termina no órgão setorial (agricultura, energia, indústria, entre outros setores).
Guias de orientação: Em todos os países as páginas governamentais são ricas em matéria de informação ambienta; a exemplo de guias, formulários, mapas, instrumentos de planejamento, banco de dados alimentados mediante o monitoramento contínuo, entre outras modalidades de orientação a quem precisa licenciar um empreendimento. Além de se aproveitar todo o conhecimento produzido, o órgão licenciador também informa ao empreendedor os estudos e as pesquisas que se encontram em andamento.
Integração com os instrumentos de planejamento: Os instrumentos de planejamento devem ser, necessariamente, considerados nos estudos de AIA em todos os países do G7. Essa integração do licenciamento com os instrumentos de planejamento mostrou-se mais eficiente nos países que adotam a AAE, uma vez que, ao serem estudados os impactos ambientais de planos, programas e projetos relacionados às políticas públicas, há uma redução da quantidade de estudos demandados pelo órgão ambiental aos empreendedores, pois esses impactos já foram devidamente avaliados (o que parece óbvio, não?).
Tipos de licenças ambientais: Em quase todos os países adota-se a licença única, que impõe obrigações para todas as etapas da vida do empreendimento, devidamente acompanhada por um importante sistema de monitoramento. Somente no Reino Unido identificou-se a existência de duas manifestações governamentais: “permissão de planejamento” e “consentimento subsequente”.
Avaliação de Impactos Ambientais – AIA: Apesar da adoção de diretivas gerais da União Europeia referentes a AIA, há bastante dispersão no tocante a este quesito. Há casos de listas com tipologia de empreendimentos aos quais sempre se aplicará o rito do EIA. Há listas de análises caso a caso. Outras listas de “exclusões categóricas”. Casos cabíveis de audiências públicas, seja por iniciativa do órgão licenciador como quando requerida por conselho regional, conselhos municipais ou associações da sociedade civil.
Avaliação Ambiental Estratégica – AAE: É obrigatória no Canadá e em todos os países europeus do G7, com a indicação expressa dos tipos de planos, programa e projetos sujeitos a esse tipo de avaliação. Na Itália, também Avaliação de Incidência e de Avaliação de Impacto na Saúde!
Compensação ambiental: É adotada nos USA e em todos os países europeus do G7. Há muitas particularidades entre o instrumento dos diversos países, chamando atenção o caso alemão, onde existem dois tipos de compensação: a de “restauração”, com o objetivo de reversão do dano, com ação direta no local e nas espécies prejudicadas; e a de “substituição”, em que a ação direta não é possível, razão pela qual deve ser realizada a intervenção compensatória, em outro local.
Participação da sociedade: A consulta pública dá-se em todos os países do G7, e abre-se prazo para a oitiva da população em vários momentos do processo. Essa participação dá-se, na maioria das vezes, por escrito, na página do órgão licenciador. Chamou a atenção o procedimento inicial adotado pelo Canadá, que prevê planos de participação social e de participação indígena logo no início do processo.
Prazos: No Canadá e na Itália, os processos podem levar até dois anos, para empreendimentos sem EIA, e de quatro a cinco anos, para os que precisam de EIA. No Japão, a média é de dois anos para os de impactos mais significativos. No Reino Unido, os sujeitos ao EIA é de, aproximadamente, um ano. Nos USA, dois meses, para os licenciados sem EIA, e de até seis meses, nos casos com EIA. Na Alemanha a média geral é de sete meses. Na França, nove meses para a autorização ambiental simplificada, e 18 meses para os casos de EIA.
Há muito mais em termos de alternativas, oportunidades nos estudos do IBAMA, PPI e CNI: valem ser lidos, analisados e cotejados com as normas, práticas e cultura brasileira!
Benchmarking de outros setores:
A Revolução Industrial fez surgir as primeiras ideias e instrumentos de “controle de qualidade” como forma de evitar que a produção, em larga escala (por vezes envolvendo equipes de trabalho e, mesmo, plantas industriais distintas), gerasse produtos com características muito díspares, distintas do projetado/especificado. Os resultados dos primeiros tempos foram revolucionários, resultando em padrões de produção em muitos casos antes só alcançáveis por experientes artesãos, com suas produções limitadas.
Com o passar do tempo foi-se percebendo que, apesar dos resultados positivos, em termos de qualidade dos produtos, o novo modelo/sistemática impunha custos elevados ao processo produtivo, visto que uma parte da produção acabava, inexoravelmente, sendo descartada. Para enfrentar esse novo desafio, gerentes e técnicos tiveram de mudar seu foco: De um “controle fim de tubo”, cujo escopo era o bem produzido (uma abordagem “passa-não-passa” ao final da linha de produção), o objeto de observação passou a ser, agora, o “processo”, o processo produtivo, na busca de se minimizar, antecipadamente, o percentual e o valor de produtos refugados.
Já no final do Século XX um novo passo foi dado: A introdução do conceito de “melhoria continua”, elemento central das normas ISO da Série 9.000. Aliás, tal conceito também veio a integrar as normas da Série 14.000 (ambiental) e 18.000 (segurança e saúde no trabalho).
Em síntese: do “controle” para a “garantia” da qualidade; e, esta, passando a ser submetida a “melhoria contínua”!
O processo de desenvolvimento da “cultura da qualidade”, aqui sinteticamente descrito, veio a marcar, indelével e irreversivelmente, não só a evolução do processo produtivo, do modo de produção, como as relações fornecedor-cliente e, até, as relações no comércio internacional. E não seria exagero dizer-se que seus impactos atingiram, inclusive, diversos valores e aspectos das relações sociais dos tempos atuais. O meio ambiente, inclusive.
Seria o licenciamento ambiental instrumento homólogo ao controle de qualidade? O planejamento & gestão ambiental instrumentos homólogos à garantia da qualidade? O que seriam as melhorias contínuas na cultura/instrumentos ambientais? A pensar!
O certo é que, se no Brasil há desafios a serem enfrentados nessa interface infraestrutura-meio ambiente, é igualmente verdade que há boas práticas, benchmarkings diversos; seja de outras áreas (do que a qualidade é, apenas, um exemplo), seja do próprio licenciamento em outros países.
Talvez estejamos (ou tenhamos que estar), no Brasil, no limiar de uma grande inflexão no tratamento da questão ambiental; algo que também ocorreu algumas vezes ao longo de quase século e meio da “cultura da qualidade”.
No que tange especificamente ao normativo, a regulamentação da nova “Lei Geral de Licenciamento Ambiental” não seria uma oportunidade para essa inflexão?
[Periscópio nº 2612]
Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.