Frederico Bussinger
“Sem dados, você é apenas mais uma pessoa com uma opinião”
[Edwards Deming – principal referência da cultura da qualidade]
“O que pode ser medido, pode ser melhorado”
[Peter Drucker – “pai” da administração moderna]
Naquele 2/SET/2021, abrindo o “setembro ferroviário”, em concorrida cerimônia no Palácio do Planalto, foi anunciada a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”: o programa denominado “Pro-Trilhos”. Três dias antes havia sido baixada a MP nº 1.065/2021, base para uma articulada entrega coletiva e pública de 10 requerimentos para implantação de ferrovias por autorização no País: promessa de 3,3 mil km de novos trilhos, investimentos de R$ 53,5 bilhões, e “emprego na veia”.
Conceitual e instrumentalmente a MP é praticamente idêntica ao PLS-261/2018. Mas, tendo vigência imediata e com efeitos irreversíveis, política e estrategicamente ela acabou tendo o condão de destravar o PLS que patinava há três anos no Senado: três meses depois (9/DEZ/2021) foram outorgadas as primeiras 9 autorizações; e quando da promulgação da Lei nº 14.273/2021 (23/DEZ/2021), dela resultante, em cerimônia ainda mais concorrida, foi anunciada a existência de 64 requerimentos (hoje, 108), abrangendo 15 mil km de novas ferrovias, em 16 unidades da Federação, e investimentos previstos superiores a R$ 180 bilhões.
A ANUT vem de promover debate para avaliar os resultados desses cinco primeiros anos da nova política pública implementada (ferrovias por autorização), e discutir seus desafios e perspectivas futuras. Aliás, a entidade vem se especializando em debates do tipo, iniciativa que deve ser saudada, pois resgata prática cada vez mais rarefeita no Brasil. A propósito, recentemente foram realizados eventos semelhantes para discussão de um projeto (Ferrogrão) e outro de uma modelagem (concessão do Canal do Porto de Santos).
Avaliações fundamentadas e sistemáticas de resultados não é prática usual de planos, programas e projetos públicos no Brasil: o que se vê, no mais das vezes, são narrativas que fazem uso de dados e informações seletivamente pinçados. Mas, em sentido oposto, há experiências internacionais que podem nos servir de benchmarking.
Nesse caso, p.ex, talvez a melhor referência seja a avaliação quinquenal do chamado “Staggers Rail Act”, quase unanimemente considerado divisor de águas no setor/indústria ferroviária americana. Não realizada pelo governo, e contando com consultores independentes, ela apresenta, desde sua promulgação, em 1980, análises e conclusões baseadas em séries históricas de meia dúzia de dados básicos: investimentos (efetivamente) realizados, produtividade, volume (transportado), acidentes/acidentados, receita/faturamento (prestadores de serviços) e preços (usuários). Paralelamente, um rol de indicadores, como retorno sobre investimentos, correlação salarial com mercado assemelhado, etc.
Essa primeira avaliação quinquenal da ANUT não permitiu uma avaliação similar, principalmente porque nenhuma das autorizações, concedidas há cinco anos, está hoje operacional; prestando serviços. Aliás, sequer em obras: essa constatação não já é, em si, uma primeira avaliação/conclusão?
Mas a presença, entre os painelistas, do principal formulador da política pública transformada em lei, bem como de dirigentes de dois dos principais projetos autorizados (GPM/EF-317 e Petrocity), permitiram uma boa discussão por mais de 3 horas, avaliação qualitativa dos primeiros resultados, e apresentação de sugestões para o futuro.
O que se pode dizer?
Como ponto de partida vale um cotejamento dos resultados alcançados com o diagnóstico, diretrizes e previsões objeto da “Justificação” (pg. 28-32) do PLS-261/2018.
E, do vídeo integral do debate, é possível destacar e sistematizar algumas outras observações e conclusões (mais detalhes no próprio vídeo):
Sim, há ferrovias autorizadas em implantação no Brasil; mas nenhuma delas objeto das autorizações de 2021: a) A da Arauco (45 km, ligando a fábrica de celulose Sucuriú à Malha Norte – Rumo: obras iniciadas em FEV/26) é uma autorização federal, outorgada pela ANTT com base na referida Lei, porem o foi apenas no ano passado (Deliberação nº 118/2025); b) A “Ferrovia Estadual Senador Vicente Emílio Vuolo” (743 km: Rondonópolis-Lucas do Rio Verde, em MT), cujo primeiro trecho (162 km) foi recém-inaugurado pela Rumo, é uma autorização estadual: outorgada em 20/SET/2021 (contemporânea, pois, da MP federal), com base na Lei Complementar nº 685/2021, e Lei Estadual nº 11.564/2021.
Sem qualquer demérito, apenas como registro histórico, vale ser lembrado que nem o PLS, nem a MP, nem a Lei Estadual de MT são pioneiras: dois anos antes foi proposta e aprovada a Lei paraense nº 8.908/2019, que “Institui o Subsistema Ferroviário do Estado do Pará (SFEPA)”, iniciativa associada à perspectiva de implantação da “Ferrovia Paraense” (Barcarena-Santana do Araguaia – PA: 1.312 km); o que (ainda) não aconteceu.
Em termos objetivos, inexistem obras nas/das autorizações federais de 2021. Há, entretanto, estudos, projetos e providências para licenciamento ambiental em curso, “tudo seguindo e de acordo com cronograma aprovado pela ANTT”, segundo registraram os autorizatários painelistas. O não início efetivo de obras é por eles explicado como decorrentes de vicissitudes exógenas, com destaque para algumas áreas/atividades: processo de licenciamento ambiental, mercado de Investimento, (in)segurança jurídica, complexidade de interação com os múltiplos órgãos do estado e o seu tempo de tomada de decisões (não cumprimento de prazos), e falta de homogeneização da legislação ambiental IBAMA-Secretarias Estaduais.
Também foi registrada, curiosamente, a não consideração das ferrovias autorizadas no PNL vigente e nos planos ferroviários anunciados. Nem mesmo a EF-317 (“Ferrovia Maranhense”), considerada em estudo do Banco Mundial “como a melhor solução para maximizar a eficiência logística da Ferrovia Norte-Sul – FNS”, como lembrado pelo diretor da GPM, painelista. Esta, como se sabe, uma ferrovia insular: não “tem um porto para chamar de seu”. As cargas que por ela trafegam dependem de outras ferrovias concessionadas para alcançar um porto e, para tanto, de “tráfego mútuo” e/ou “direito de passagem”, temas ainda não totalmente resolvidos.
Algumas dessas “dificuldades reais” para implementação do modelo/projetos são também reconhecidas pelo painelista formulador do modelo, o que demanda “deveres de casa” doravante. Em particular: licenciamento ambiental (um clássico!), financiamento de longo prazo, e interconexão e compartilhamento (operacionais). Chama atenção este último, pois sempre se soube ser essa uma condição sine-qua-non para o sucesso das chamadas “shortlines” (inspiração do modelo); como no caso anteriormente mencionado.
Certamente cada uma dessas dificuldades, gargalos, pendências, “deveres de casa”, sabidamente reais, explica um pouco do porquê, cinco anos depois, a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”, os investimentos bilionários e os “empregos na veia” ainda não estão visíveis. E é um forte indicativo de que o processo de outorga não era o único vilão (como continua não sendo) pela dificuldade de expansão da malha ferroviária brasileira: quiçá nem mesmo o principal. Aliás, alguns deles foram analisados e objeto de propostas no artigo “Ferrovias: agora vai?”, publicado na véspera do primeiro passo de tramitação do PLS-261 (CAE/Senado – 10/DEZ/2018).
Diante desse rol de condicionantes, a pergunta, inevitável e imprescindível, é: afinal, quais mesmo foram os problemas que o PLS-261/2018 e MP-1.065/2021 resolveram; ou resolverão? Vale observar que, em termos estritamente formais, o objeto central da nova norma nem chega a ser uma inovação: o art. 21, XII, d, da Constituição Federal, já prevê “autorização” como instrumento para exploração indireta dos “serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território”. Na prática, porém, a despeito da possibilidade constitucional, o habitual, nos marcos da CF/88, vinha sendo outorgar-se ferrovias e/ou serviços ferroviários por meio de concessões. A regulamentação do texto constitucional, por lei, todavia, certamente aumentou a segurança jurídica da outorga.
Na linha da avaliação, há ainda outras perguntas, essenciais, a serem respondidas: a) Seja o PLS, seja a MP, não teria deixado o essencial submerso, numa analogia ao iceberg? b) Se deixar-se todo o anteriormente arrolado “para um segundo momento” foi intencional, a estratégia foi acertada? c) Ou ainda mais amplamente: que (eventual) contribuição deram as esperanças criadas, mas não realizadas, para limitar/obstaculizar providências complementares visando ações mais concretas; seja no front das ferrovias autorizadas, seja, também, das concessionadas?
Aliás, uma das lacunas do novo marco regulatório é básica: a conceituação. Atualmente tudo se passa como se o universo ferroviário brasileiro, bastante heterogêneo, fosse segmentado entre concessionadas e autorizadas; algo limitado. Uma classificação/tipologia multicritério, mais plural, mais detalhada, como utilizado, p.ex, em rodovias, certamente contribuiria para melhor definição de políticas públicas, estabelecimento de planos logísticos estratégicos, normas/protocolos técnicos e operacionais, etc. Além da segmentação carga-passageiros, p.ex:
Sete audiências públicas foram realizadas (4 em 2019, e 3 em 2021): que a ferrovia é um modo de transporte fundamental para um país continental como o Brasil, todos sabemos. Também que é mais eficiente quando operada em condições que lhe são próprias, que é mais amigável ao meio ambiente, que o modelo de outorga e/ou participação no mercado deve incluir autorizações, de igual modo: não havia necessidade de se ter gasto tempo e latim com afirmações e reafirmações similares. Com isso, discussões para aprofundar-se e para aprimoramento do modelo e marco regulatório foram parcas. Pena!
Vale ser aprofundado esse debate, mesmo porque há diferenças medulares na visão/propostas dos governos em exercício. P.ex: a) Na época (2018-21), a forma de outorga era o problema e as autorizações (intervenções pontuais e autônomas) a solução, hoje propugnam-se “ferrovias em rede”; b) Lá, “uma vez autorizada, a iniciativa privada promoveria os investimentos necessários – daria conta”, hoje, um engenhoso mecanismo foi formulado para se destinar recursos públicos para melhorar o fluxo de caixa (CAPEX) dos projetos e aumentar suas atratividades (“Viability Gap Fund – VGF”) – reconhecendo o óbvio: são raros os exemplos mundiais de ferrovias que se viabilizam apenas com receitas da prestação de serviços!
Vale ser aprofundado o debate, quanto mais não seja, para que na avaliação de dez anos seja possível constatar resultados diferentes: mais positivos, claro!
[Periscópio nº 2615]
Frederico Bussinger. Atualmente consultor. Engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi: Diretor da Codesp (atual APS – Porto de Santos), Departamento Hidroviário/SP e Metro/SP. Presidente da Docas de São Sebastião e CPTM (trens metropolitanos de SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização – CD/PND. Coordenador do GT de Transportes do Comitê Gestor da Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC/SP. Secretário de Transportes de São Paulo/SP e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes.