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PERISCÓPIO 138: Autorização ajuda; mas será panaceia ferroviária?


Frederico Bussinger

“Nunca é tarde para se fazer o bem”
[Conselho da (minha) Vó Mello]

Acossado pelas iniciativas estaduais, em especial de MTPA e MG, o Governo Federal vem de editar a MPV-1065/21 (30/AGO). Ela e, principalmente, o lançamento do “Pro Trilhos no Palácio do Planalto (divulgado como “Setembro Ferroviário”), três dias depois (2/SET), introduz importantes ingredientes e anaboliza as discussões sobre os caminhos e o futuro das ferrovias brasileiras.

A MP pode ser subdividida em duas partes; quase que distintas: dois artigos (42 e 43) versam sobre o tal “Programa”; enquanto os demais 48 “Dispõem sobre a exploração do serviço de transporte ferroviário, o trânsito e o transporte ferroviários e as atividades desempenhadas pelas administradoras ferroviárias e pelos operadores ferroviários independentes”; temas e abordagens similares aos do PLS-261/18 (Sen. José Serra – PSDB/SP). Este, vale lembrar, nasceu para explicitar e regulamentar a possibilidade de outorgas por autorização para ferrovias com função alimentadora (muito no conceito das mais de 600 “shortlines” americanas).

Mas o projeto acabou por ser encampado pelo Governo. Ele cresceu ao longo de sua tramitação congressual até passar a ser visto como “Novo Marco Regulatório Ferroviário” – forma como também é apresentada a MP. E, a essa altura, como tanto o texto final do relator (Sen. Jean Paul Prates – PT/RN) como a MP preveem até a possibilidade de “adaptação do contrato de concessão (vigente) para autorização”, generalizou-se expectativas de autorizar-se até ferrovias estruturantes (espinha dorsal do Sistema Ferroviário Nacional – SFN).

Essa superposição de escopos foi justamente o argumento básico para que a “Comissão de Assuntos Econômicos – CAE” do Senado, primeira instância a tratar da MP, aprovasse no dia seguinte requerimento para que o Presidente do Congresso a devolvesse à Presidência da República. Esse imbróglio político-regimental, porém, noticia-se que foi equacionado com um acordo entre o executivo e o legislativo: “MP do marco legal deve caducar e Senado irá priorizar votação do projeto de José Serra”, e variantes, é manchete corrente: ponto para o Ministro que, em sendo exatamente isso o acordado, com sua (audaciosa) iniciativa terá chacoalhado a inercia processual do PLS.

Como viabilizá-lo e garantir segurança jurídica, dado que MPs entram em vigor imediatamente? Bem; isso será tarefa para os juristas e para os sucessores do Dr. Mozart Vianna (secretário da mesa por 25 anos, e escudeiro de 12 presidentes da Câmara dos Deputados): o assessor que “sabia tudo do Regimento Interno”!

Mas há várias outras tarefas para eles, questões controversas e de maior significado. Talvez a mais relevante seja a possibilidade de as atuais concessões se transformarem em autorizações (art. 34-36); o que, para além de fechar a fonte de outorgas pagas, possivelmente pode provocar um rearranjo geral das malhas.

Desafios à frente:

Essas questões político, jurídico e regimentais certamente acabarão superadas; usando-se uma brecha aqui, um contorcionismo ali, e uma solução de compromisso que atenda ao mais amplo arco de interesses, necessário e suficiente para aprovação. Isso, todavia, não garante boa solução para lacunas e conflitos estruturais do modelo e da norma, que se mantem e/ou se acumularam ao longo das etapas e relatórios, e que podem limitar o alcance dessas reformas ferroviárias. Aliás, questões que pouco foram discutidas, em profundidade, nas audiências e debates públicos de instrução (que priorizaram a “defesa” das virtudes da ferrovia).

Ferrovias: agora vai? (10/DEZ/18), artigo publicado às vésperas da discussão/aprovação do PLS-261 na CAE, faz uma análise geral do modelo e procedimentos por ele estabelecidos, e apresentada algumas sugestões. Destaque para: i) Classificação ferroviária (art. 67); ii) Malha/Rede/Sistema (art. 66ss); iii) Articulação ferrovias-urbanizações (art. 43ss); iv) Financiabilidade dos empreendimentos (art. 62), particularmente de ferrovias greenfield; v) Autorização por prazo indefinido (art. 19ss); e vi) Autorregulação (art. 47ss): se os USA são paradigma, vale lembrar que nos USA há, sim, agências de regulação no âmbito ferroviário. E não apenas uma, mas 2: “US. Department of Transportation – DOT” (regulação de segurança) e “Surface Transportation Board – STB” (regulação econômica).

E a questão-chave para a operação das ferrovias nacionais: “janela operacional”, tráfego mútuo – TM e direito de passagem – DP; algo menos relevante nos USA onde, SMJ, em nenhuma das 7 “Class-I” (estruturantes) o principal embarcador é seu sócio majoritário. No Brasil, para uma ferrovia dedicada (parte de uma cadeia logística, por sua vez parte de uma cadeira produtiva; “ferrovia industrial e local”, na classificação da ANTT), como é o caso das 3 paraenses, JariTrombetasJuruti e mesmo da Teresa Cristina (SC), tampouco esses temas têm peso sgnificativo.

Mas para ferrovias alimentadoras, trechos ferroviários que dependem das ferrovias estruturantes (espinha dorsal da malha/sistema) para alcançar portos ou grandes metrópoles, “janelas operacionais” e, mesmo, TM e DP são imprescindíveis. Quase que uma condição sine-qua-non: por isso, se já são pendências relevantes entre ferrovias estruturantes (concessões, hoje), ainda mais para as autorizadas (art. 17, 28 e 39). Ou seja; mais importante que regrá-los nas autorizadas (PLS e MP) seria garantir-lhes nas ferrovias estruturantes… para as movimentações de/para as autorizadas. Não parece óbvio?

E não apenas em tese ou genericamente, remetendo aquelas autorizadas para “negociar” com as estruturantes; mas estabelecendo, já no texto legal, claramente, direitos, protocolos, parâmetros de preços, etc. Ou, no mínimo, critérios objetivos para definição deles. Sem isso, os investimentos e resultados em/das ferrovias autorizadas podem ser bem inferiores às expectativas que foram sendo geradas. Ou, mesmo, frustrá-las: é um equívoco imaginar que o grande limitador para desenvolvimento de ferrovias no Brasil é o processo de outorga. E, como decorrência, ver-se nas autorizações uma panaceia para solução de todos os entraves. Aliás, muito provavelmente, a outorga nem seja o maior deles!

O acordo executivo-legislativo, PLS-MP, pode ser uma boa oportunidade para se aumentar a eficácia do marco regulatório ferroviário de que o Brasil precisa: o ótimo nem sempre é inimigo do bom!

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