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PERISCÓPIO 147: Reformas portuárias: agenda oculta e mão invisível?


Frederico Bussinger

“Decifra-me ou te devoro!”
[Esfinge]

A literatura administrativa dedica (bom) espaço para o que se chama “agenda oculta” (já deu até filme!). Ou seja: os verdadeiros interesses; os objetivos para além de eufemismos, da vitrine ou do marketing. Identificá-la é prioridade e, quase sempre, o primeiro passo de negociadores de sucesso; seja no campo diplomático e político, seja no mundo dos negócios.

Desde a volta das eleições diretas o Palácio do Planalto já teve 7 ocupantes; com 25 ministros (de transportes, infraestrutura e/ou da Secretaria de Portos – SEP) comandando os portos brasileiros sob diversas leis e normas; e com políticas públicas, planos e programas distintos. Várias centenas de dirigentes também.

Apesar desse multifacetado pano de fundo, quatro ciclos de reformas portuárias, com razoável homogeneidade, podem ser nele identificados: i) Anos-90 (Itamar e FHC); ii) Era-ANTAQ (FHC e Lula); iii) Era-SEP (Lula e Dilma); iv) Era-PPI (Temer e Bolsonaro). As 2 primeiras foram balizadas pela Lei nº 8.630/93; as 2 últimas pela Lei nº 12.815/13 (e seu congênere antecessor; o Decreto nº 6.620/07 – por muitos visto como uma verdadeira lei!). Deve-se acrescentar, à última, a Lei nº 13.334/16 (lei do PPI).

Os que vivenciaram esses processos hão de se lembrar, ou quem se der ao trabalho de revisitar o noticiário e os discursos da época constatará que, além da atração de investimentos (bordão de todas elas), o apanágio das reformas dos Anos-90 era o combate/eliminação dos monopólios. Da seguinte, a introdução no Brasil das boas práticas regulatórias internacionais. Da Era-SEP a solução do atávico conflito carga própria X carga de 3º (apesar da MP-595/12 ter sido anunciada como “Programa de Investimentos em Logística: Portos”) (01, 02, 03). E, atualmente, a da Era-PPI o “destravamento das amarras na gestão pública” e, com maior ênfase (pois sempre foi pauta da SEP!) a “redução/eliminação da influência política (e de políticos) nas autoridades-administradoras portuárias” – AAP.

Mas, sem juízo de valor, há outras leituras possíveis a par de narrativas oficiais:

Na perspectiva da mão de obra: nos Anos-90 o foco foi o sindicato (transferência de funções para o OGMO) – lembrando que a capatazia foi “avulsificada”. Na Era-SEP, o mercado (via “TUPização”: em Itajaí, p.ex, ele foi relativamente reduzido a menos de 50% para os TPAs). Ouve-se falar da plena vinculação dos trabalhadores: seria uma tendência? Neste caso, o foco passaria a ser a própria existência do TPA.

Do processo decisório: nos Anos-90, descentralização e autonomia das AAPs e CAPs (Brasília, apenas, como instância recursal). Na Era-ANTAQ, especialização das funções regulatórias. Na Era-SEP, re-centralização (AAPs sem funções estratégicas e CAPs apenas consultivos). Ao menos em parte, seria a eliminação de AAPs públicas um “sonho de consumo”; o cenário desejado da Era-PPI?

Da iniciativa privada 3 movimentos; sintetizados em 3 verbos: entrar (no porto organizado e passar a fazer 100% das operações); nos Anos-90. Sair (formalmente dele; via “TUPização” e alterações contorcionistas de Poligonais); na Era-SEP. E assumir (as funções de administração portuária): seria essa uma tendência a se efetivar na Era-PPI?

De poder: nos Anos-90, empoderamento das instâncias locais (municipais e estaduais). Nas Eras ANTAQ e SEP, enfraquecimento (progressivo) delas. Seria a eliminação do papel das instâncias locais (mantidas as funções públicas remanescentes nas instâncias federais) o norte da Era-PPI?

Dito de outra forma, e na hipótese de consumação desse norte, seria: i) essa a interpretação/aplicação mais restritiva, mais centralizadora da Lei vigente; ii) como se passássemos a ter uma única autoridade portuária no País; e esta sob o comando do Governo Federal; iii) um modelo praticamente antagônico, seja ao “landlord port” (modelo mundialmente majoritário), seja ao espírito do pacto federativo constitucional brasileiro.

Adam Smith, tido como pai da economia moderna e dos mais importantes teóricos do liberalismo econômico, em sua obra seminal (“A Riqueza das Nações” – 1776), formulou a ideia/termo “mão invisível”: seria uma gestora/regente da dinâmica do mercado. Autônoma em relação aos agentes econômicos.

Para além das atuações individuais, difícil explicar as reformas dos Anos-90 sem as impressões digitais de dois eventos da década anterior: globalização (no plano internacional) e, domesticamente, o movimento da Constituinte.

Mas, daí em diante, como explicar processos, em marcha batida, de progressiva ampliação do espectro de privatização portuária, associada à centralização de poder/decisões? Como explicá-lo se sob presidentes, ministros e administradores tão diversos… e pluripartidários? Se sob conjunturas tão distintas?

O processo decisório teria mais atores, mais instâncias, e seria mais complexo do que se percebe a olho nu? Ou haveria uma “mão invisível” atuando no ambiente portuário?

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