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PERISCÓPIO 149: Poligonal portuária para além de sua dimensão geográfica (*)


Frederico Bussinger

O Porto Organizado de Santos passou a ter uma nova Poligonal, recentemente definida pela Portaria nº 66, de 18/JAN/22. A iniciativa, em si, não foi exatamente uma surpresa, visto que alguns sinais de fumaça já haviam sido emitidos por autoridades governamentais ao longo de 2021.

Mas, aparentemente, há pontas soltas no processo e no projeto; mormente se considerada a magnitude das modificações e a complexidade do Porto (o maior e mais diversificado do País). Também, e principalmente, tendo-se em vista as implicações futuras, para quando está anunciada uma não claradesestatização” (privatização):

Processo:

Formalmente, chamou atenção de muitos a não realização de uma prévia audiência pública. É verdade que não há exigência legal explícita para tanto. Mas a Lei nº 9.784/99, que regula o tema, faculta (quase que recomenda!) à administração “abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros” quando “a matéria do processo envolver assunto de interesse geral” (art. 32ss). Não é o caso?

Aliás, mais que uma interpretação, esse foi justamente o fundamento para que o mesmo MINFRA, um mês antes, convidasse “…os interessados a participarem do procedimento de consulta pública, cujo objeto é a adaptação da poligonal da área do Porto Organizado de Suape/PE…” (Portaria nº 1.483, de 6/DEZ/21). Antes disso, procedimento similar fora adotado para o porto de Porto Alegre (Portaria nº 42, de 5/MAI/20), São Sebastião (Portaria nº 415, de 1º/JUN/18), Fortaleza (Portaria nº 728, de 21/DEZ/16); e 16 outros. Dois pesos e duas medidas? Por que não para o Porto de Santos?

Bem! Sempre poderá ser invocada uma Audiência Pública que foi realizada para se discutir a Poligonal do Porto em 12/ABR/18. Mas, nesse caso, importante esclarecer-se e refletir-se sobre duas questões:

  1. O proposto naquela oportunidade, após debates públicos, contribuições, análises e decisões não resultou na “nova” poligonal (30/JUN/20); encerrando aquele processo? Aliás, ela não foi anunciada como exemplo de planejamento de longo prazo, de segurança jurídica e base para vultosos investimentos e geração de milhares de postos de trabalho? E mais: ela implicou na necessidade de um novo PDZ, publicado um mês depois (28/JUL/20), visando “… proporcionar visões estratégicas e táticas… focando no desenvolvimento … ao longo dos próximos anos, até 2060, e indicando as ações necessárias…”. Instrumentos de longo prazo, que são, teriam se tornado obsoletos assim em tão pouco tempo?
  2. Parte do ora agregado à Área do Porto Organizado – APO, pela novíssima Poligonal, efetivamente constava da proposta apresentada em 2018. Entretanto foi desconsiderada pela Poligonal de 2020: por que da mudança de visão/estratégia em apenas um ano e meio?

Significado:

No mérito, a mudança visa a uma significativa ampliação da APO: na visão do copo meio cheio, ela estaria sendo praticamente duplicada (agregação de mais 6 km2 aos atuais 8 km2). Na visão do copo meio vazio, a área resultante é cerca de metade da que foi originalmente definida para o Porto Organizado de Santos pela Portaria nº 1.021, de 20/DEZ/93: ela abrangia os cerca de 25 km de canal, até Cubatão, e áreas adjacentes. Ao longo do tempo, todavia, tal APO foi gradual e sistematicamente sendo reduzida, em sentido inverso à iniciativa da recente Portaria.

A região, e parte significativa da área, é a mesma do antigo “Projeto Barnabé-Bagres”, concebido nos anos 90, quando do 1º PDZ (1996/97): visava à expansão futura do Porto. Desde então a ideia-mestre passou por diversas modificações, reconfigurações e, até sua implementação chegou a ser considerada. Com a Lei de 2013, e a possibilidade de TUPs movimentarem cargas de 3º, porém, a área/região passou a ser objeto de acirradas disputas (entre as alternativas arrendamento X TUP).

Motivação da recente Portaria? O que se noticia, implícita e/ou explicitamente, é que a ampliação da APO visa ao aumento da atratividade para o processo de “desestatização” (privatização), cuja Consulta e Audiência Pública são anunciadas para breve. Ou seja: um volume maior de “ativos” passaria a estar à disposição do futuro outorgado para comercialização. Há os que todavia questionam essa possibilidade (ao menos de imediato), visto que algumas dessas áreas estariam hoje sob “domínio útil” de privados e, outras, seriam áreas de preservação ambiental; informações que contrariariam as premissas assumidas pela SPA na elaboração da proposta: a ser esclarecido!

Implicações:

Outra dúvida é quanto as implicações dessa iniciativa sobre a celeridade do pretendido processo de desestatização: pela Portaria nº 61, de 10/JUN/20 (pouco antes de ser publicada a Poligonal anterior), que “Estabelece as diretrizes para a elaboração e revisão dos instrumentos de planejamento do setor portuário”, há que haver uma perfeita sintonia entre Poligonal, PDZ e Plano Mestre. A publicação da recente Poligonal ensejará, como também ocorreu quando da revisão da Poligonal em 2020, a necessidade de revisão do PDZ? Do Plano Mestre? E da modelagem que foi contratada pelo BNDES em SET/20 (portanto com a Poligonal/PDZ definidas pouco antes)?

Mais que as grandes dimensões das mudanças, todavia, talvez tenham sido os pequenos detalhes que mais chamaram atenção quando divulgado o mapa da nova poligonal. P.ex, além da DPW, que já compartilha a infraestrutura aquaviária do Porto Organizado, dois novos “enclaves” foram agregados: uma área maior, à direita da Ilha de Bagres (parte constante da proposta apresentada em 2018) e uma pequena, à esquerda da Ilha. Ambas são envoltórias de TUPs: dois deles, aparentemente, teriam sido autorizados após a edição da Poligonal/PDZ de 2020. Uma curiosidade e um registro:

Curiosidade: em sendo o objetivo dessa revisão a ampliação dos ativos (para a desestatização), por que essas áreas foram excluídas da recente Poligonal? Sim; hoje autorizados como TUPs, de fato não poderiam estar na APO. Mas, então, por que foram autorizados, salvo engano, estando o processo de revisão da Poligonal, para ampliação, já em curso?

Registro: mais que a curiosidade, o que resulta desse contorcionismo normativo é uma APO (para seus operadores e arrendatários) regida por determinadas normas; enquanto nesses “enclaves” vigem regras específicas; próprias. Ou seja, dois regimes de exploração portuária bastante distintos. Vale lembrar que isso não é acaso; mas um dos objetivos da MP-595, embrião da atual “Lei dos Portos” (vide discurso da Presidente, a partir do minuto 46 – 6/DEZ/12).

Mais especificamente; ao se definir uma Poligonal, em Santos ou em qualquer outro porto organizado brasileiro, o que está sendo decidido é: i) quem é outorgado via arrendamento (sub-concessão) e quem o é por autorização; ii) quem precisa se submeter a licitação/leilão e quem não; iii) quem deve e quem não deve pagar outorga; iv) quem tem e quem não tem prazo (para exploração); v) quem tem os investimentos/bens implantados como reversíveis e quem não; vi) os que dependem e os que não dependem do OGMO; vii) os que devem pagar as “tarifas universais” das Tabelas Tarifárias e os que nem sempre.

Enfim, a poligonal é uma fronteira, bem definida, entre dois universos que, apesar de poderem ser contíguos geograficamente (como em Santos), são muito diferentes entre si em termos institucionais, comerciais, de governação e de regulação. A propósito, o Tribunal de Contas da União – TCU, por meio de auditoria operacional (processo TC- 022.534/2019-9), cujo relatório foi divulgado mais ou menos na época da Poligonal/2020, já havia identificado a existência e implicações dessas diferenças.

Vale a discussão se essa heteronomínia é boa ou má; se compromete ou se contribui para cada componente dos objetivos da política pública para o setor. Em particular, para: “expansão, modernização e otimização da infraestrutura e da superestrutura; aprimoramento da gestão dos portos organizados; valorização e qualificação da mão de obra; qualidade e eficiência das atividades; modicidade de tarifas e preços; direitos dos usuários; estímulo à concorrência; repressão a práticas prejudiciais à competição e ao abuso do poder econômico” (art. 3º da Lei nº 12.815/13).

Mas, independentemente desse exercício, em relação ao comprometimento do “ambiente concorrencial em bases isonômicas”, diretriz-mór das melhores práticas de reformas portuárias pelo mundo, resta alguma dúvida?

(*) “De novo, uma nova poligonal para o Porto de Santos”: Título da versão compacta, impressa (AT – 25/JAN/22).

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