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PERISCÓPIO 152: Tudo junto & misturado… nos portos brasileiros


Frederico Bussinger

“Como será o amanhã?
Responda quem puder,
O que irá me acontecer…”
(“O amanhã” – canta Simone)

“O que não dá para ser feito?
Mas; que se for feito, muda tudo?”

(Joel Barker)

Nem sempre é possível identificá-los em meio ao fragmentado noticiário e às disputas de narrativas nas redes sociais. Mas, atualmente, há três projetos/processos sendo ensaiados em portos brasileiros. Dois instrumentais e um finalístico: desestatização/privatização, centralização e verticalização. De outro, desejável e vital em alguns portos, pouco se ouve falar: integração.

Desestatização/privatização:

O mais visível, comentado, talvez a ponta do iceberg, é a desestatização/privatização; impropriamente tratadas como inéditas. Aliás, uma dupla impropriedade: i) os portos brasileiros nasceram e se estabeleceram privadamente… mesmo os atuais portos públicos, implementados por concessões (privadas) a partir do final do Século XIX;  e ii) operadores e/ou terminais privados sempre foram responsáveis pela maior parte das movimentações portuárias no Brasil… mesmo durante os 15 anos “estatais” da Portobras (1975-90). Surpresa? Confira as estatísticas!

Novidade, mesmo, é a proposta de desestatização das administrações dos portos organizados (os portos públicos); por vezes ainda referida como “privatização dos portos” (uma terceira impropriedade!). De qualquer forma, olhando-se em perspectiva, essa poderia ser vista como etapa adicional de um processo de “neo-privatização”, em marcha batida desde meados do Século XX, e intensificado no período pós-Portobras.

Tal processo dera seus passos iniciais nas décadas anteriores: passara pela armazenagem de retroárea (TRAs – 1985), e atividades acessórias (como transporte interno) a partir de um pouco antes. Mais antigos, lá dos longínquos anos-60, após releitura das normas de “zonas de jurisdição”, já alguns TUPs … mas, esses, fora do que hoje são as “áreas dos portos organizados”: são exemplos Tubarão – Serra/ES e Tebar-São Sebastião/SP.

Nas últimas três décadas o processo de privatização, balizado pela Lei nº 8.630/93, começou voltando-se para o interior dos portos públicos: i) TUPs também dentro das “poligonais”; ii) Cias. Docas (autoridades-administradoras) substituídas por empresas privadas na operação portuária; iii) arrendamentos de áreas e instalações para empresas privadas gerirem terminais dentro deles; e iv) operadores (empresas privadas) cogerindo o OGMO, que substituiu os sindicatos na provisão e gestão de trabalhadores portuários avulsos – TPAs.

Já nos últimos 10 anos, o boom de autorizações concedidas para implantação de TUPs é o principal fenômeno privatizante a ser destacado. Ou seja, o foco voltou-se novamente para fora dos portos públicos: nesse sentido, agora sob a Lei nº 12.815/13, a equalização nas condições de atuação no mercado, entre TUPs e arrendamentos, mantida, porém, a assimetria nas condições de outorga (identificada também pelo TCU), é tida como a principal variável explicativa. As sucessivas reduções de áreas de “Poligonais” dos portos organizados, que já estavam em curso, deram suas contribuições.

Em síntese, um processo com 3 movimentos. Sintetizados por 3 verbos: nos Anos-90, “entrar” (no porto organizado e passar a fazer 100% das operações). Na Era-SEP, “sair” (formalmente dele; via TUPização e alterações contorcionistas de Poligonais). E, talvez, “assumir” (as funções de administração portuária): seria essa uma tendência a se efetivar nesta Era-PPI?

Vale ser registrado que o desenvolvimento dessas várias etapas (articuladas, é possível hoje, a posteriori, constatar-se!), coincidem com o período pós-Portobras. Mas, incidental e curiosamente, são também contemporâneas do novo ciclo de eleições diretas para presidente. E o que uma coisa tem a ver com a outra?

Nessas 3 décadas o Palácio do Planalto teve 7 ocupantes, os portos brasileiros estiveram sob 26 ministros e inúmeros planos e programas foram lançados pelas diferentes administrações (p.ex; PNLT, PNLP e PNL; RAD, Brasil em Ação, Avança Brasil, PAC, PIL e PPI).

Por conseguinte, difícil atribuir-se tal desestatização/privatização portuária a um determinado partido, plano, programa ou personalidade; certo? O que o explicaria, então? Teriam sido aquelas várias etapas guiadas por um tipo de “mão invisível”, na linha da metáfora imortalizada por Adam Smith no Século XVIII? Vale aprofundar-se a análise: fica como sugestão para dissertações e teses acadêmicas!

Centralização:

Inversamente, o menos brandido é a centralização do processo decisório. Talvez porque sempre foi subjacente àquilo (taticamente?) priorizado pelas narrativas oficiais. P.ex: “resolver o imbróglio carga própria X de terceiros” foi o que se propunha com o Decreto nº 6.620/08 (imbróglio que ele não resolveu!); enquanto o objetivo da MP-595/12 (embrião da Lei nº 12.815/13) era embasar ambicioso “Programa de Investimentos em Logística – Portos” (cujos resultados, modestos, ficaram bem aquém do previsto/prometido). Lembra-se?

Ambos embutiam, porém, uma governança estrategicamente centralizadora que, agora, a desestatização pode vir a cristalizá-la por meio de contrato de concessão: caminhamos para uma “Autoridade Portuária Nacional”? Una?

Bem; se consumado, isso pode se tornar uma dificuldade adicional, tanto para eventual implementação de modelo “Land Lord”, amplamente majoritário mundo afora (descentralizado, autônomo e público), como para iniciativas de revisão da Lei nº 12.815/13. Vale lembrar que ela teve curto período de trégua/carência: além das críticas ao modelo, durante a tramitação da MP-595, a Lei passou também a ser criticada, pouco tempo depois de promulgada, inclusive por setores que haviam apoiado a MP!

Verticalização:

Na mineração, a verticalização produção-logística é realidade, ao menos, da segunda metade do século passado: p.ex, com os projetos da Vale e da Petrobras. Granéis vegetais seguiram esse caminho dos anos-90 para cá, tanto em portos públicos (como Santos e Paranaguá), como por TUPs (na Amazônia ou, mais amplamente, Arco Norte).

Na última década, para o bem ou para o mal: i) além da Vale, algumas outras concessões ferroviárias passaram a gerir, direta ou indiretamente, terminais portuários; ii) armadores tornaram-se crescentemente sócios de terminais de contêineres (que hoje, estima-se, movimentam algo como 40% do fluxo brasileiro); e iii) ambos passaram a atuar na logística terrestre.

Enfim, verticalização é um fenômeno mundial. Fenômeno que vem sendo objeto de estudos e ações de agências multilaterais, governos nacionais e autoridades regulatórias; sempre na busca de se conciliar liberdade de atuação dos agentes econômicos com proteção de mercados, usuários, clientes e consumidores (intensificado durante a pandemia). Atenção ainda maior quando a verticalização está associada a concentração horizontal!

Mas não só mundial: é, sim, também um fenômeno brasileiro; inclusive quantificado pela CNI. E, ainda, com “viés de alta” (no jargão do mercado financeiro). Estão nossos marcos regulatórios, sistema de defesa de concorrência, regulação e controle aptos para tratar de uma logística verticalizada? E o que dizer das modelagens de desestatização?

Integração:

Tem-se assentado que portos são agentes de desenvolvimento regional (e  nacional); certo? Nessa perspectiva são essenciais articulações intermodal (porto, ferrovia, rodovia, dutovia, hidrovia); interfuncional (economia, ocupação urbana/territorial, ambiental, etc.); interinstitucional (diversas esferas de governo). Seja para o planejamento, implantação, operação e gestão dos empreendimentos.

A se observar, desde logo, que as desestatizações em curso tratam, “apenas”, de portos organizados (portos públicos). Ou seja, ao menos formalmente, não abrangem os “complexos portuários”; conceito não-legal, mas que vem se consolidando nos últimos tempos. Inclusive ensejando planos específicos oficiais; no caso, os “Planos Mestres”.

Em casos como os portos capixabas, isso não chega a ser assim tão relevante; visto que as diferentes unidades não compartilham de infraestrutura aquaviária (e nem sempre do mesmo mercado relevante). Mas não é o mesmo para Santos, São Sebastião e Itajaí: nesses e em casos similares, a integração do planejamento, gestão e regulação, abrangendo porto, rodovia, ferrovia, dutovia  e hidrovia, potencializaria seus desenvolvimentos e uma maior harmonia e sustentabilidade nas interfaces porto-cidade-meio ambiente.

E seria ainda mais importante para São Sebastião/SP; visto que a retroárea contígua (ou seja, na Cidade) é proporcionalmente “pequena” (cerca de 1 Mm2) em relação ao excepcional potencial náutico do porto e/ou do “Complexo Portuário”… mesmo já se considerando as dutovias. Nesse caso, a potencialização do seu desenvolvimento passa por arranjo/plano que envolva tanto o sítio portuário, propriamente dito, como acessos (ora com duplicação em estágio avançado) e retroárea remota no Vale do Paraíba: uma plataforma logística multimodal (rodovia, ferrovia e aeroporto), vinculada ao Porto, na industrializada região que, ademais, tem forte conexão com o mercado internacional, seria contribuição inestimável. E que não se diga que não há tempo ou obstáculos instransponíveis!

Qual a resultante dos processos em curso (e das lacunas)? Em exercício de cenários, como estariam os portos e a logística brasileiras no final do próximo governo? Desta década ou meados do século? Difícil dizê-lo, mesmo imaginando-se que as atuais autoridades federais, as instituições e corporações de Brasília, que conduzem a desestatização e a centralização saibam aonde querem chegar (o que parece ser o caso!); e, principalmente, tenham competência de fazê-lo. Da mesma forma que os atores privados, diligentes e tenazes condutores da verticalização.

Mas imprevisível, mesmo, é o processo de integração: este depende, bastante, de governos estaduais, prefeituras e comunidades locais que, até o momento, têm ido pouco além de “dúvidas”, “preocupações” e “contribuições” sobre propostas apresentadas pelas instâncias federais. E pior: à exceção de Itajaí/SC, não está claro se tais atores querem/topam assumir responsabilidades, algo imprescindível se há no horizonte o objetivo de se adotar, no Brasil, o “modelo landlord”; dominante mundo afora.

 

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